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“三农”问题产生制度原因 　　［摘要］在本世纪头２０年，要建立惠及十几亿人口的全面小康社会，“三农”问题的解决刻不容缓。“三农”问题的产生原因错综复杂，根本原因在于国家制度安排的不合理，从而导致二元经济结构的形成，并给“三农”难题的解决增加了难度。 　　［关键词］制度安排二元经济结构“三农”问题 　　 　　十六大报告提出要“统筹城乡经济社会发展”，这标志着我国的经济社会发展战略开始从重点突破向协调发展转变。城乡经济社会的统筹发展无疑有利于“三农”问题的解决。问题是如何“统筹”，才能更加有效地解决这一问题。笔者认为，关键是要找到产生“三农”问题的根本原因，然后对症下药。“三农”问题的产生有着错综复杂的原因，其产生的根本原因是制度安排的不合理。正是不合理的制度安排，使得这一问题成为中国社会经济发展过程中的一大顽疾。 　　 　　一、“三农”问题产生与形成的制度安排 　　 　　在传统的农业社会，农业是主要产业，农村是主要区域，农民是主要成员，任何一个统治者在统治国家时都不得不重视农业，以农为本，因此无所谓“三农”问题。农民在这种社会类型中具有很高的地位。“士农工商”，农民的地位仅次于官员。“三农”得以成为一个问题，是伴随现代化进程出现的。在我国，现代化开始于２０世纪５０年代中期，是以工业化为起点、以城市为区域的现代化。我国的现代化深受“苏联模式”的影响，是在物质技术水平极度落后的情况下强调工业现代化，特别是重工业现代化。在毫无原始积累的基础上，要实现现代化是不可能的。作为社会主义国家，又不可能通过对外掠夺获得原始积累，刚刚起步的工业也无法积累足够资金。因此，工业化的原始积累只有来自于农业。随着工业化的启动和深化，其所需要的庞大的资金和资源是个无底洞，源源不断的农村资源急剧向城市集中，使刚刚从土地改革中受益的农民受到国家政权的剥夺，成了工业现代化的受害者。随后，为了迅速建立一个现代工业化体系，实现赶超发达国家的战略，“农业、农村和农民不仅未能得到应有的保护，反而形成了一整套不利于平等竞争的制度”①。如“随着１９５８年人民公社的建立，中国形成了城乡分割的二元体制，人口的自由迁徙也随之从１９５４年的宪法中被取消了。１９５８年以后，出于工业化积累资金的考虑以及对过渡城市化的担忧，对农村人口向城市转移进行了户籍制度、粮食及副食品供应制度、劳动就业制度、教育制度、医疗和养老保险制度的限制，设置了道道城乡交流的屏障”②。又如“国家通过‘公余粮’收购制度，优先从农民手中获取农产品。在‘公粮制’基础上形成的农业税收使农民作为一个低收入群体却要交纳更多的税赋”③。国家的这一制度安排，产生了两个明显的社会后果，一方面，工业化高速发展，城市不断繁荣；另一方面，“三农”处于弱势地位，处境更加艰难，“三大差别”不断扩大，并最终形成了城乡二元社会经济结构和“三农”问题。 　　从以上可知，二元经济结构是我国传统计划经济体制条件下赶超发展战略与城乡分割的经济体制共同作用的结果，它通过中国特色的资本原始积累克服了中国工业化资本积累与有效需求不足的双重困境，在较低的国民收入水平上实现了较高的工业化水平。但从长远发展看，这种通过制度安排不断强化的二元经济结构，不仅导致了农业生产的长期低速增长甚至倒退，也极大地阻碍了社会经济的全面进步。为了维持这种二元经济结构，国家、政府建立了三大制度体系：户籍管理制度、人民公社制度与统购统销制度。户籍管理制度在农村把土地与户口相结合，在城市把户口与就业、社会保障相结合，通过劳动就业制度和社会保障制度来严格限制农村人口向城市自由流动；人民公社制度使农村土地集体所有和统一经营，在组织上保证了政府对农民和农业剩余的控制；统购统销制度通过人为的干预保证了国家工业化的粮食和其他农副产品的供应。对工业化和城市明显倾斜的制度安排，使“三农”地位日益降低和边缘化。 　　１９７８年十一届三中全会以来，农村经济体制改革以及社会主义市场经济体制的发育，在各个层面上对传统二元经济结构产生了程度不同的冲击。例如，取消了人民公社制度，农民有了经营自主权并可以自由流动；取消了统购统销制度，提高了农副产品的商品率等。但是，新制度经济学认为，制度变迁过程中路径依赖的现象是，“初始的制度选择往往会强化现行制度的惯性，使之继续沿着既有的路径运行，从而减少风险，增加受益”④。导致二元经济结构产生的制度安排实际上也形成了这样一种路径依赖。因此，尽管改革开放后，取消了人民公社制度和统购统销制度以及其他一些制度，但形成二元经济结构的最初制度安排具有自我强化的内在机制和惯性，再加上一大批原有制度的既得利益者极力维护原有的制度安排，所以，“令人遗憾的是这些改革对二元经济结构的冲击是弱化的，传统的二元经济结构在新的形势下反而呈现出新的运作特征，即：城乡隔离分而治之的制度