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基本公共服务均等化衡量的标准及建议 基本公共服务均等化衡量的标准及建议 在明确基本公共服务均等化的 内涵,衡量标准及实现条件的基础上,本 文建议:一是分三层次一三阶段逐步 推进均等化;二是打破传统供给模式,注 重政府在不同公共服务供给模式中发挥不 同的作用;三是加快完善我国财政体制, 着力推进政府财政能力均等化;四是建立 与政府公共服务核心职能相适应的组织架 构,推动政府内部组织重组与创新;五是 加强公共服务规范化管理,分类别制定 公共服务国家标准;六是逐步建立和 完善结果导向型绩效评估体系与激励 机制;七是针对基础条件和单位服务成本 地区差异,建立起相应的补偿机制. 十六届六中全会通过的中共中央 关于构建社会主义和谐社会若干重大问 题的决定,明确提出要完善公共财政 制度,逐步实现基本公共服务均等化, 指明了我国公共财政建设目标和任务.但 是,关于什么是基本的公共服务?均等化 的目标如何界定,均等化需要具备哪些条 件?如何在复杂的公共服务供给系统中创 造这些条件,找到一条推进我国基本公共 服务逐渐均等化的行动路径?等等,这些 问题都亟待进一步深入讨论和研究. 一 ,什么是公共服务和基本 公共服务 虽然公共服务在现代经济学中是 一 个十分重要的概念,但遗憾的是无论在 理论研究中,还是在现实应用中都异常混 乱.据VerEecke(1999)的统计,与私人 产品相对应的,独立使用并具有公共性的 产品和服务概念有18种之多,而且具体所 指也不尽相同.其中,应用最多的是公 共产品和公共服务这两个概念,而 且二者常常被视为等价.而最为经典的定 义就是萨缪尔森的界定,认为那些具有非 竞争性和非排他性的产品和服务即为公共 服务.但是,由于这一概念过于抽象,使 得其在现实中难以指导实践.与现实中丰 富多样的公共服务相比,真正满足非竞争 性和非排他性的产品极其有限.很多人 甚至质疑,即便是通常认为的纯公共产 品——国防,也并非真正所有地区都享有 同等的防务;相反,基础教育既不满足非 排他性,也不满足非竞争性,然而当今绝 大多数国家却都将其视为最基本的公共服 务. 正是由于理论界定上的莫衷一是,使 得现实中各国对公共服务的界定采取了更 为务实的做法.有入主张在市场和政府二 分法框架下,从市场的角度看,凡是市场 不能提供或提供不足的产品和服务,都属 于公共服务,政府应该理所当然地承担起 FAZHANGUIHUA23 构调整 责任;或者,从政府的角度看,凡是政府 职能范围所在,都称为公共服务.但是市 场与政府的边界并非一成不变,也不总是 很清晰,而且很多入认为政府职能应比公 共服务更宽泛.所以,现实中最为有效的 方法就是列举法,通过具体列举公共服务 的清单来界定公共服务的范围.然而,通 过比较不同国家之间,或同一国家的不同 发展阶段的公共服务清单,会发现这份清 单的内容和覆盖范围同样存在差异.福利 国家的公共服务清单通常比非福利国家的 清单长,发达国家的公共服务清单一般又 比发展中国家丰富. 虽然理论未达成共识,但通过现实 情况比较,公共服务一般具备四个共同特 征:社会性,公共性,公平性,动态性. 基于此,本文在给出一个描述性概念的基 础上,也采用列举法来匡定公共服务范 围.认为所谓公共服务通常指建立在一定 社会共识基础上,为实现特定公共利益, 一 国全体公民不论其种族,性别,居所, 收入和地位等方面的差异,都应公平,普 遍享有的服务.从我国当前所处阶段看, 公共服务的范围清单应包括:国防,外 交,基础教育,公共卫生,社会保障,基 础设施,公共安全,环境保护,基础科 技,文化娱体,一般公共服务等十一个方 面.而基本公共服务则指建立在一定社会 共识基础上,为实现特定公共利益,根据 一 国经济社会发展阶段和总体水平,为维 持本国经济社会的稳定,基本的社会正义 和凝聚力,保护个人最基本的生存权和发 展权,所必需提供的公共服务,其规定的 24FAZHANGUlHUA 是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范 围和边界.从清单范围看,其应该是公共 服务清单中最基础和核心的部分.其受特 定阶段制约和需求层次要求,体现为各类 公共服务和各类公共服务内部各层次服务 中,最应该且可以得到优先保证的部分. 二,如何理解基本公共服务 均等化 为了维护国家的统一和凝聚力,虽然不 少国家在宪法或基本法中,对保障一国居民 享有基本一致的生活条件作出了规定.但明 确将基本公共服务均等化作为国家政策 目标,则属于我国首创.综观国际实践,多 数国家都强调在提供各类公共服务时应力争 正义和平等,而且在多级政府下,为了确保 下级政府提供公共服务的能力,存在明确的 财政能力均等化的制度和政策安排.而 且在财政分权理论(多级政府财政关系)框 架下,财政能力的横向和纵向均等化都得到 了广泛的讨论,但