我国财政透明度现状与完善对策.docVIP

中国经济时报/ 2004 年/ 11 月/ 08 日/ 我国财政透明度现状与完善对策 张俊伟 我国财政透明度现状 为了推动 各成员国 提高财政 透明度的 工 作, 国际 货币基金组织 总结相关经 验, 发表 了 财政透明度良好行为准则 和 财政透明度问 卷 。正 像 IMF 所指 出的那样, 这 些! 行为 准 则并不是要求各成员 国必须采纳的! 最 优做 法, 而是可供成员国选择的! 良好做法。但它 们毕竟为我们分析财政透明度状况、进行相关 政策设计提供了一个有用的工具。与! 良好做 法 逐条对比, 可以发现: 我国财政的整体透明 度较低, 在财政透明度的任一领域, 我国都存在 一定差距。而且, 我国的财政透明度还表现出 以下四个不平衡: 1. 依法行政、依法理财的步伐落后于法制 建设的步伐。审计机关的设立和职责, 是 中华 人民共和国宪法 规定的; 审计机关独立行使审 计职能, 受 中华人民共和国宪法 和 中华人民 共和国审计法 保护。事实上, 审计机关的独立 性并不高。从确定审计工作重点、起草审计报 告、提出政策建议、到相关建议推动工作改进的 程度, 都要受制于政治考虑。 中华人民共和国 税收征管法 明确了! 依法征税 和! 服务 纳税 人 的原则, 但越权减免税收的现象, 征! 过头 税、侵犯纳税人合法权益的现象, 仍时有发生。 ! 乱收费、! 乱罚款 屡禁不绝。通过低价征用 农业用地和! 野蛮拆迁, 为工业化和城市化筹 集资金的做法大量存在。 中华人民共和国统 计法 明确了统计机构技术上的独立性, 但一些 地方仍存在弄虚作假, 虚报、瞒报财政收入的现 象。! 有法不依、! 执法不严现象大量存在, 是 我国经济、社会发展高度不平衡, 封建意识、特 权意识仍然残存的反映。在! 依法治国 方面, 我们还需要做出持续的艰苦努力。  2. 预算外财政活动的透明度低于预算外财 政活动的透明度。作为! 放权让利改革战略的 副产品, ! 双轨制 原则渗透到了财政的各个领 域。在预算内财政收支之外, 存在有规模庞大 的预算外收支, 并由此引出了各部门、各单位的 ! 小金库。从预算内资金到政府性基金、收费, 再到! 乱收费、! 乱罚款, 体现了当前财政性资 金来源的不同层次, 其法律依据依次降低, 监督 力度逐步下降, 透明度呈现出由高到低、逐次下 降趋势。 3. 程序方面的差距小于内容方面的差距。 和! 良好做法 相比, 在程序设定和遵守程序方 面, 我国的差距要小于在披露内容方面的差距。 例如, 中华人民共和国预算法 明确规定, 预算 报告必须提前一定时间提交给人大机关予以审 议, 调整预算需要经过人大审议批准, 决算完成 后在一定时间内提交给人大机关予以审议。审 计机关就预算执行情况和决算进行审查, 并向 同级人民代表大会报告。这些规定都已经得到 了落 实。 我国 已 经 加 入 通 用 数 据发 布 系 统 ( GDDS) , 基本能 够按照最低时限 要求发布数 据。在内容发布方面, 突出的缺陷就是内容过 于简单。例如, 预算报告列举了收入总额、支出 总额、主要的收入和支出项目、以及其完成预算 的实际情况, 但没有列出前年的有关数据, 更没 有包容今后两年的预测数据。预算报告没有公 布预测收入和支出的依据, 即没有公开预测财 政收支的经济模型; 预算报告简单介绍了政策 重点, 但缺乏详尽的数量指标, 人们难以对资金 使用进行绩效评估; 披露债务指标, 但数据不完 全, 没有包含所有的既有债务; 并且对外债和内 债采用不同的披露标准。对于或有债务, 预算 报告既无定量分析, 也无定性判断, 更没有对财 政风险进行定期评估。预算报告也没有对税收 支出、准财政活动进行分析、统计和披露。 4. 现实透明性大大落后于现实可能性。目 前, 封闭、内向的传统仍然渗透在政府管理的各 个领域。政治决策在幕后进行, 公共决策往往 排斥公众广泛参与。对大众而言, 政治决策和 公共管理仍然充满神秘。大量的统计数据、报 告和分析以内部文件形式出现而没 有公开发 布, 降低了财政透明度。以部门预算为例, 部门 预算把各部门、各单位的资金需求预分为基本 预算支出和项目预算支出, 前者细分为人员支 出、公用支出、专项事业费; 后者则涵盖了大型 购置、大型修缮、大型活动和基本建设项目等。 各单位、各部门向财政部门提交的资金申请表, 就是详细列支活动、细分资金用途的! 明细账, 包含着大量的财政和公共管理信息。在许多国 家( 或地区) , 部门预算已经随批准的预算公开 发布, 而我国却仍把这种报表看做是内部材料 和国家机密, 不予公开。其实, 仅仅公布部门预 算的大致内容, 就可以大幅增加财政透明的程 度。 稳步推进, 提高财政透明度 增加财政透明度,