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非正规就业何去何从 ——基于中国特色新型城镇化建设的视角 孔德，吴垠* （西南财经大学经济学院，611130，四川成都） 摘要：非正规就业在我国一直都不受重视，决策部门尚未将其纳入整体经济发展战略之中。本文认为，经济体制改革进入攻坚克难关键时期的时候，必须将非正规就业的发展纳入新型城镇化战略之下，在中国特色新型城镇化视角下调整非正规部门的规模与结构。文章首先解释了为什么非正规就业发展要置于新型城镇化战略之下；然后分析了新型城镇化视角下发展非正规就业的原则，主要从城镇综合承载力、经济活力以及新型城镇化要求着手；最后紧扣新型城镇化，从设置主管部门，统筹规划到建设低碳城市与生态城市再到转变就业观念等方面，为非正规就业的发展提供了政策建议。 关键词：非正规就业；新型城镇化；综合承载力；经济活力 自上世纪80年代以来，非正规就业已经悄悄走过了30多个头，非正规就业对于缓解我国城镇就业形势，改善城镇低收入者生活状况起到了重要的作用但是，不管是政府管理部门还是普通就业人员，仅仅将非正规就业当做应对经济不景气的无奈之举，非正规就业的发展在我国一直得不到有效的重视。 从其发展历程看，1990-1994年间，经济发展态势良好，正规就业部门吸收了新增劳动力的147%，非正规就业这时不再引人注目但到了1995年之后，由于经济增长速度放慢，正规部门就业人数下降，非正规就业人数开始大幅上升，1994年，全国私营个体企业只有4424.3万从业人员，1999年这一数目上升到8262.5万，上涨了86.7%截至6月中国实有内资企业1264.89万户、注册资本金65.9万亿元外商投资企业43.68万户、注册资本金1.79万亿美元，个体工商户3896.07万户、注册资本金 1.78万亿元上述三类市场主体数量分别比2002年底增长78.57%、68.55%、63.87%导致这一巨大变化的原因有很多，但最重要的一点却是经济形势的转变迫使公共管理部门制定利好非正规就业的政策，以此减轻沉重的就业压力20%-30%之间，在某些国家（如荷兰）非正规就业比重则达到了50%以上；部分发达国家还给予非正规就业人群以相当水准的国民福利待遇，以求兜底社会风险，但其可持续性始终成为政府财政挥之不去的阴影。显然，中国与发达国家在经济发展水平、非正规就业人群规模、经济体制、工业化与城镇化水平、自然资源、地方财政紧张状态以及价值观念上的差异，非正规就业不可能按照发达国家的模式和规模加以衡量。中国的非正规就业人群当下正面临着何去何从的痛苦抉择。 本文将跳出单纯考虑非正规就业模式和规模的思路，转而从城镇化和非正规就业的关系的角度探讨非正规就业在中国的出路。这个思路基于如下考虑：城镇是非正规就业存在与发展的载体，研究非正规就业发展，必须将其置于中国特色新型城镇化战略之下，否则再好的政策措施也只能是空谈而没有现实基础；另外，从战略视角来看，城镇化是中国当下发展的一个总体战略，而非正规就业则是该战略的一个侧面，在保证与其他方面相互协调的前提下，可以积极发展非正规就业进而推进新型城镇化，形成良性互动关系。 非正规就业发展为何要置于新型城镇化发展战略框架之下 （一）非正规就业起源于城镇化，城镇化是非正规就业发展的动力 20世纪70年代，国际劳工组织(ILO)成立了考察团对多个国家的就业进行考察在派往非洲肯尼亚考察团的报告中，ILO首次正式使用了非正规部门（Informal Employment Sector）这个概念非正规部门被定义为：发展中国家城镇地区那些低收入低报酬无组织、无结构的生产规模很小的生产或服务单位 美国发展经济学家刘易斯的“二元经济理论”也指出，发展中国家在经济发展的初期存在着二元经济结构，即传统的农业部门与现代工业部门并存的状况。具体来说，存在于传统农业部门中的大量的过剩劳动力向现代工业部门转移，现代工业部门因此获得了大量的廉价劳动力，这将有效的降低工业劳动成本，加速资本的积累，资本的积累又有利于扩大生产，创造更多的就业机会，进一步吸引和利用农村转移来的劳动力，直到农村剩余劳动力被全部吸收为止。刘易斯认为，农村剩余劳动力向城镇大量转化，从业方式主要是临时就业或自我雇佣(即非正规就业)，这是发展中国家经济发展的必经阶段[2]。农村劳动力不断向城镇转移并在城镇中生产、生活，这正是城镇化聚集阶段的首要特征。可见，非正规就业源自城镇化的发展，城镇化是非正规就业发展的内在动力，没有城镇化也就不会有非正规就业的存在与发展。现阶段推进新型城镇化将进一步推动非正规就业的良性发展，将非正规就业置于新型城镇化发展战略之下自然而然成为发展非正规就业的重要选择。 （二）非正规就业发展置于城镇化战略之下有利于避免过度城镇化 聚集经济是工业革命后城镇化最重要的力量。对于制造业企业来说，首先，聚集效应形