国外灾害治理的体制与机制初探——经验借鉴与思考.pdfVIP

国外灾害治理的体制与机制初探 ——经验借鉴与思考‘ 卢为民 马祖琦 提要：在对美国、日本的灾害管理体制概况进行简要介绍的基础上，从政府主导、技术支撑、 全民动员、法律保障四个方面总结了国外灾害治理的基本经验。并就相关问题进行了反思，认 为思想上要高度重视，从战略视角进行灾害治理的规划与部署；提高防灾标准，从源头上增强城 市抵御防范灾害的能力；降低社会脆弱性，追求社会公平与公正；充分发挥城市规划与管理在灾 害治理中的综合调控作用。 关键词： 灾害治理 社会脆弱性 协调机制 管理体制 公众参与 200003) 作者卢为民，上海市土地交易中心副研究员；(上海 马祖琦，上海财经大学公共 经济与管理学院副教授。(上海 200433) 我国的国土面积辽阔，各地区相互之间在水文条件、地质条件、气候条件等方面存在明显的区域 差异。由于水热条件严重不均，在一定程度上导致我国自然灾害频发。几乎每一次严重的自然灾害 都要造成巨大的经济损失和人员伤亡，给国民经济的平稳运行带来相当大的扰动。 有鉴于此，本文从管理体制与机制视角对灾害治理进行研究，对国外灾害治理的经验与教训进行 总结反思，探求我国的防灾与减灾改进思路，更好地服务于国民经济运行与社会的平稳运行与发展。 一、典型国家灾害治理的体制与机制概况 (一)美国的灾害治理的体制 美国的灾害应急管理体制可追溯至1803年颁布的“国内灾害救助法案”，而作为一个囊括法律体 系、行政组织管理体系以及行动计划在内的整体性国家灾害应急管理体制与机制，则是在20世纪30、 40年代才真正开始建立并且逐步趋于完善的。这里简要介绍美国的“事故现场指挥系统”(NationaI IncidentCommand Incident System，ICS)和“国家事故管理系统”(NationalManagementSystem， NIMS)。 *上海财经大学“211工程”重点学科建设项目资助。 浙江学刊 2013年第5期 “事故指挥系统”萌芽于1970年代美国加利福尼亚州的一场森林野火，在13天时间里，搭伙造成 16人死亡，有700栋建筑物被烧毁，过火面积超过50万英亩，平均每天的经济损失高达1800万美元。 尽管各级部门竭尽所能参与救援，但是由于沟通和协调不力，严重影响了工作效率。针对救援中暴露 Service)设计一套系统，以期在部门协调与调配 出来的种种问题，美国国会要求林业局(U．S．Forest 救灾资源的能力方面有一个大幅度提升。一个旨在应对潜在危机的消防资源系统由此诞生，其应用 范围迅速从消防领域扩展至其它领域，这就是“事故现场指挥系统”的前身(1)。 “事故指挥系统”的基本架构包括7个方面②，分别是：(1)标准化，组织架构通用，每一职位的权责 和功能均实现标准化。(2)特定功能，参与合作的每一个单位只负责执行所分派的任务。(3)管理幅 度有限，下属单位的人数被限制在上级主管人员的管辖能力和范围之内。(4)单位完整性，有助于团 队合作。(5)统一指挥，保证管理的权威性。(6)目标管理，通过特定目标的实现与否来进行评估。 (7)全面的资源管理，应急所需的资源实行统一调配。 在2001年美国本土遭受“9．11”恐怖袭击后，美国总统布什指示国土安全部长在“事故指挥系统” Incident 的基础上，构建一套“国家事故管理系统”(NationalManagement 2003年2月28日签发了美国国土安全部第5号总统令，要求在全国范围内实行“国家事故管理系 统”。“国家事故管理系统”为各级政府部门、非政府部门以及私人团体之间的无缝合作提供一套系统 的指导方法，以更好地预防、保护、应对、恢复、缓解特定事故及其所带来的不良影响，最大限度地减少 人员伤亡和财产损失，无论这些事故发生的原因、规模、地点，还有复杂性如何③。 美国的“国家事故管理系