完善流域水污染防治体制的建议.docVIP

　　完善流域水污染防治体制的建议 1 当前流域水污染防治体制机制存在的几个主要问题 目前，我国流域水污染防治还存在诸多问题，政策与法规体系尚不健全，资金投入不足，公众参与缺乏，技术支撑体系薄弱等等，但最根本的问题还是管理体制没有完全理顺，运行机制不够协调，突出表现在以下几个方面： 1.1部门协调问题未根本解决，运转有效的统一综合治理机制尚未形成 流域水污染防治是个典型的涉及多个部门的事情，在现有的流域水污染管理体制框架中，有环保、水利、发改、建设等数个部门参与，以环保部门为主。多部门协作本身并不是问题的根源，目前的问题是，以环保为主的这个作用没有充分发挥出来，部门冲突、特别是环保部门与水利部门在流域水污染防治领域缺乏更有效协作，已成为流域水污染防治管理面临的主要体制问题之一。水利和环保的部门冲突在流域管理中有集中体现，涉及规划、水质监测、机构、水量调配和污染物总量控制、跨界污染管理监督、水污染纠纷调处等多个方面。在流域管理上，双重管理体制矛盾突出，如七大流域管理机构均设置了水资源保护局，名义上接受水利部和国家环境保护部的双重领导，但事实上是水利部派出机构的性质，这制约了流域机构在水污染防治方面的作用。从部分流域的管理实践来看，目前部门协调的难度要高于地区协调的难度。淮河十几年的治污实践表明，环保和水利两部门共同牵头的领导小组有名无实，是“十年淮河治污”效果不佳的重要体制原因之一。 1.2中央与地方在污染治理上的权责划分和监管机制尚不健全 1.3流域管理体制与区域管理体制结合不够 我国经济社会管理体制是按照行政单元划分的区域管理体制。流域管理有其自身的特点和规律，无论是水资源管理，还是水污染防治管理，都需要以流域为单元统筹规划和治理。新《水法》规定，水资源管理实行“流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制。我国目前的水污染防治管理体制是以行政区域管理为主的，流域水污染防治管理十分薄弱，在体制安排上存在较大缺陷。虽然《水污染防治法》也强调了水污染防治中流域管理的重要性，但实践中水污染防治主要是“以地方行政区域管理为中心”的分割管理。例如，主要污染物减排的约束性指标是按省区分解的，并未分解到各流域。这种忽视流域的污染指标分解方法科学性不足，无法有效地将水污染减排与流域环境质量的改善建立联系，容易形成各行政区污染责任不清，相互推诿责任，导致严重的越界水污染问题。 1.4政策体系还不完善，手段还不尽协调 1.5适应市场经济体制的流域治理地区协调与合作机制还不健全 源于长期中央集权制的影响，政府间关系主要是自上而下的治理结构，区域之间一直缺乏合作的传统。只是近些年来随着市场经济的发展和区域经济一体化进程的加快，跨区域的经济合作才有了一定的发展，而跨区域的环境合作才刚刚开始起步。目前的困境是，一方面中央政府还没有为跨区域的合作（包括环境合作）提供一套切实可行的制度框架，地区之间的合作缺乏制度依据，也缺乏有效的议事程序和争端解决办法；另一方面，现有的合作关系并不是建立在市场机制基础上的，导致流域内的地区合作缺乏动力机制。例如一些流域虽然建立了领导小组或者引入了联席会议，但关系松散，尚不能相互激励和约束。跨地区的流域污染防治共建共享平台尚未建立，信息公开和通报制度不健全，不能确保流域各地区及时获得准确、必要的水量和水质信息。补偿机制是市场条件下实现跨行政区合作的重要制度安排，目前我国在跨行政区的补偿机制方面还十分薄弱。此外，流域水污染管理缺失的机制还有预警和应急管理制度，污染损害保险制度，下游地区要求上游地区采取措施的制度等。 1.6对污染排放的监管体制效力不高，执行不到位 排污企业的监管主体是地方政府。很多排污企业有法不依、超标排放，“违法成本低，守法成本高”，这些现象有法制不健全的原因，但根子是地方政府执法不力、监管不力。国家法律对水污染管理责任的划分，在《环境保护法》中有明确规定，如果各级地方政府都能严格履行其法定的环境监管职责，重点流域的水环境形势不至于愈发严峻。现实中部分地方政府只顾眼前的经济利益，甚至与排污企业之间存在利益勾连，导致对企业的污染监管力度有限，对很多水污染违法事件往往是大事化小，小事化了。地方环保部门在财政经费以及人事上对于地方政府都有很强的依附性，虽然有大量关于环境保护、企业排污、严格执法方面的规定，环保目标也只好让位于经济发展目标。目前治污的大部分环节由行政主体来承担，使得地方政府常常既是运动员又是裁判员，也是导致监管失效的重要原因。此外，地方政府在促进当地产业结构调整方面的动力往往不足，而发展环境友好型产业是减缓水环境污染的根本途径之一。如果环保目标不能真正纳入地方政府的绩效考核范围，问责机制不能有效发挥作用，上述现象就很难从根本上改变。 2 近期推进流域水污染防治体制机制改革的总体设想 你可能会感兴趣：大气污染