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52 上海财经大学学报 2008年第3期 自它们。这说明，它们已具备了独立发展能力。为此，在实施”两极”政府建设战略中，它们按 分税制规定获得的财政收入应全部用于自身，而公共服务均等化的资金也由它们承担；农业县 条件特殊，它们应当是接受转移支付的重点，国家和省应当根据财力与事权相匹配的原则，在 对其业绩评估的基础上，交错地使用一般转移支付和专项转移支付，并逐年加大资金力度，使 之达到行政能力完备原则的财力要求。 提高审计部门的地位，落实人大对预算的监督 刘小兵 (上海财经大学公共经济与管理学院教授) 但凡人们花钱，不是为自己就是为别人，不是花自己的钱就是花别人的钱。由此，人们花 钱的模式可以归纳为四种类型：(1)为自己花自己的钱；(2)为别人花自己的钱；(3)为自己花别 人的钱；(4)为别人花别人的钱。为自己花自己的钱，既讲经济也讲实惠；为别人花自己的钱， 只讲经济不讲实惠；为自己花别人的钱，不讲经济只讲实惠；为别人花别人的钱，则既不讲经济 也不讲实惠。显然，政府的财政活动属于为别人花别人的钱。花钱的人在没有足够的责任心 和自律能力时，其效果可想而知。如果缺乏有效的监督，在为别人花别人的钱时很容易演变成 为自己花别人的钱，所谓的贪污腐败也就不可避免地产生了。可见，对政府的花钱活动进行监 督是多么重要和不可缺少。 有鉴于此，各国均十分重视对政府花钱的监督，为此制定了许多法律法规和采取了各式各 样的手段。其中，最为核心的体现在通过制定《预算法》对政府的预算进行监督，包括对预算的 制定、通过、执行、决算等各个环节的监督。我国也是如此，政府一贯强调对政府预算的监督， 成立了专门的机构(如财政部监督检查局、专员办及其全国3022个县以上财政专职监督机 构)，制定了相关法律、法规(如《中华人民共和国预算法》、《会计法》、《审计法》)，不断完善监督 机制(如全国财务大检查、部门预算、政府采购、国库集中收付制度)对政府预算活动展开形式 多样的监督与管理。这对提高政府花钱的效率和防止腐败的产生确实起到了十分重要的作 用。但另一方面，我们也注意到，在监督力度不断加强和监督手段不断完善的同时，预算违规 行为仍存在不断蔓延和财政资金的大量浪费现象。这点可以从国家审计署历年的审计结果中 得到印证(参见表1)。 这些违规现象用原国家审计署审计长李金华的话来说，就是“现在违法违规的问题很多， 到哪个单位审计，说这个单位一点问题都没有的几乎找不到。违法违规主要是挤占挪用，或违 反科学进行决策，造成损失浪费，还有一些就是不按照规定程序去处理履行政府的职责，贪污 腐败、经济犯案率比较高”。if) 虽然有许多原因造成上述问题的产生与存在，但我们认为在整个预算监督中缺乏一个相 对独立的、具备较强技术性的监督机构是其中最为重要的因素之一。对政府预算的监督可以 分成事前监督、事中监督和事后监督三个环节，综观目前我国法律对政府预算的监督，大多注 重事前的监督而忽视事中和事后的监督，而事中和事后的监督恰恰需要比较专业的知识，具有 很强的技术性，一般的人大代表是无法胜任的。虽然新《预算法(修订草案)》中专门列章规定 2008年第3期 关于完善《预算法(修订草案)》的探讨笔谈 53 了如何对政府预算进行监督，但仔细分析可以发现并没有从本质上解决这个问题。 表1 国家审计署历年的审计结果(1998~2007年) 时间 问 题 1998经 审计署联合财政部等8个部门清查粮食系统违规违纪问题，立案2 268起，1 302人受到党纪政纪 处分。 1999经 审计署通过对国务院53个部门和直属单位的审计，发现43个部门挤占挪用财政资金31亿多元， 平均每个部门7 200多万元。 2000经 审计16个省市自治区1999年国债重点建设项目资金的使用情况，发现挪用国债资金4．7亿多万 元。 2001经 审计贵州省国债资金中发现，交通厅长卢万里在国债项目招标中弄虚作假，造成国家建设资金损 失9 800多万元。 2002拒 查出中国建设银行广州地区8家支行1O亿元虚