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美国国家安全体制下中国海外投资保障探究摘要：中海油(CNOOC)收购美国优尼科(UNOCAL)案是近年来我国所进行的最大的一次海外并购活动，由于美国国会要求对该收购进行严格的国家安全审查，最终迫使中海油放弃了此次收购计划。认真分析该案不仅有助于了解美国的国家安全审查规则和程序，也有助于我们采取因应措施，保障我国在海外投资中的利益。当前国际金融危机的背景下，美国政府推出了一系列的措施来刺激经济，对外资的进入相对放松了限制，这给中国投资者“走出去”提供了难得的机遇和挑战。因此研究这个问题也极具现实价值。 关键词：国家安全；海外直接投资；投资保障 中图分类号：F830.59 文献标识码：A 文章编号：1006-1894(2009)01-0044-08 一、案情简介 2005年6月23日，中海油出价185亿美元拟收购美国第九大石油企业优尼科公司，由于中海油的大部分股票系非流通股，因此，中海油明确表示全部用现金进行收购，优尼科公司对该出价非常满意。但是，美国国会一些议员以“可能影响美国国家安全”为由，要求政府反对将能源资产出售给中国，阻挠中海油对优尼科的收购进程。2005年6月30日，美国众议院通过财政拨款修正案，称“禁止财政部将拨款用于审查中海油并购优尼科”。7月30日，美国参众两院通过了能源法案新增条款，要求政府在120天内对中国的能源状况进行研究，研究报告出台21天后，才能够批准中海油对优尼科的收购。这样，从收购活动的时间结点看，中海油竞购成功的可能被基本排除。2005年8月2日，中海油宣布撤回对优尼科的收购要约，主动放弃了此次跨国并购。 二、本案争议的焦点 中海油对优尼科的收购失败固然有中海油自身的原因，如其公司治理结构与国际市场对完善的公司治理结构的要求存在实践上的差距、未及时采纳其所聘请的中立第三方的专业意见等。但更主要的原因则源于美国方面强调“国家安全”、“国有公司”和“国家补贴”这3个问题，而其中尤以“国家安全”问题最为显著。 1、美国“国家安全”　美国众议院第344号决议援引《埃克森－佛罗里奥修正案》(Exon－Floria Amendment)称，石油产业在开采、加工和提炼中使用了某些敏感技术，这些技术具有商业和军事双重用途，因此中海油对优尼科的收购会威胁美国的国家安全；同时，天然气和石油均属与国际安全和经济繁荣密切相关的战略性资产，因此不能让中国控制美国的石油资源。理论上，众议院援引《埃克森－佛罗里奥修正案》来审查中海油收购行为所涉及的美国国家安全时，所关注的内容不仅仅在修正案本身，还涉及到了政治和经济层面，阻挠收购的进一步开展，迫使中海油最终“主动”放弃这项收购。可以说，从美国对中国投资进行国家安全审查的角度看，此案可能构成一个影响十分负面的“先例”。 2、中海油的国有企业属性　美国政府一直以来都对中国国有企业“青睐有加”。早在1990年，美国总统就曾阻止了中国航天技术进出口公司试图购买生产民用飞机零部件的美国梅姆斯公司的交易，那也是迄今为止美国总统唯一的一次使用《埃克森－佛罗里奥修正案》授予的权力阻止交易。 对中国而言，国有问题特别复杂。在这种情况下，美国外国投资委员会(The Committeeon Foreign Investment in the United States，简称CFIUS)倾向于将所有在美国投资的中国企业均假定为受中国政府的控制，甚至香港公司都受到了这样的特别待遇，如2003年和记黄埔拟收购环球电讯的通讯网络也被美国政府以受中国政府影响的理由而禁止。如果中国企业要获得CFIUS的批准就将承担证明其不被中国政府控制的义务，而要证明这一点是非常困难的，因为许多中国企业部分地被国家所有，大多数为省级政府或当地政府所有，中国近年来一系列积极的改革措施有力地推动了国有企业的转制，但除非中国进行进一步实质性改革，否则许多中国的上市公司在寻求CFIUS批准时仍然将面临严格的国家控制的审查。因为美国有学者甚至认为，在中国中国政府甚至对完全私有的公司都可能有影响。但问题是，在石油领域，国有控股公司并不是中国的特例，目前全球大概有一半的油气储量都控制在国有公司手中，在中海油案前，美国也从未以此为由对其他国家的国有石油公司的并购提出过异议，而不论这些公司究竟来自法国、挪威、巴西、俄罗斯、委内瑞拉乃至沙特。从某种程度上看，在中海油收购优尼科案，美国奉行了非常严格的审查标准，甚至是具有“歧视性”的标准。 3、政府补贴问题 中海油收购优尼科案中的竞争对手雪佛龙公司、美国国会部分议员、金融界某些人士认为中海油对优尼科的交易受到中国政府巨额补贴，因此不属于正常的商业收购。Newsweek经济栏目评论员，Allan Sloan声称中海油从其母公司获得