地方财政风险之政策性因素分析.docVIP

地方财政风险之政策性因素分析摘要：地方财政风险问题是客观存在的，且在某些情况下还表现得非常突出，具有一定的普遍性。目前已经引起了我国中央政府的密切关注，同时也需要地方政府和财政的高度重视。造成地方财政风险的原因主要有经济发展缓慢，财政体制改革不完善等多个方面。本文拟从财政政策方面分析其形成的政策性因素，并提出相应的政策调整及解决措施。 关键词：地方财政风险 财政政策措施 地方财政风险是指由于财政运行所面临的经济环境、社会环境、体制环境、政策环境和融资环境变动，而导致政府无力提供社会经济发展所需要的最基本的公共产品和公共服务，以及对法律所规定的政府支付责任的大规模违约（如政府债务违约、拖欠公务人员工资及养老金、失业补贴等等）的可能性。与其他经济部门的风险相比，地方财政风险具有一定的隐蔽性。一方面财政与国家政权紧密联系，它可以以政权为依托，通过强制性增加收入来掩盖风险；另一方面，由于人们的一种固有的观念，即地方财政问题归根结底可以由中央政府保底。这就更使得地方财政的风险意识不强，地方财政风险不能得到充分的重视。实际上，无论是在国内还是国外，无论是发达国家还是发展中国家，地方财政风险问题都是客观存在的，而且在某些情况下还表现得非常突出，具有一定的普遍性。因此地方财政风险问题已经引起了中央政府的密切关注，同时也需要地方政府和财政的高度重视。造成地方财政风险的原因主要有经济发展缓慢，财政体制改革不完善等多个方面，本文拟从我国近年来实施的财政政策分析其对地方财政风险的影响。 一、我国财政政策措施对地方财政的影响 从1998年8月至2005年，我国主要实行了积极的财政政策，这是一项以增发国债为主要手段的扩张性政策。经过几年的实践，积极财政政策取得了巨大的成效，但是在实施过程中，也不可避免地出现了一些问题，尤其对地方财政的影响，可以说在某种程度上进一步刺激和引发了地方财政风险。 （一）增发国债，扩大政府投资，地方财政偿债风险加剧 增发的国债重点用于农林水利、交通通信、环境保护、城乡电网改造、粮食仓库和城市公用事业等六个方面。这项措施通过扩大中央政府的基本建设投资从而带动了地方政府、企业、居民、银行等部门的投资，起到了拉动国内总需求的作用。但同时国家制定并实施的许多政策和措施都需要地方在财力上予以大力支持，所投入的项目需要地方提供相应的配套资金。为此，地方财政支出增长呈现出明显的刚性，地方财政自给率严重不足。2000年地方财政支出在全国财政支出中的比重为65.3%，地方财政支出增量达到14.7%，而地方财政的自给率仅为62%。因此，各级地方政府只能通过举债筹集资金，同时我国由于对政府债务缺乏统一规范的管理，长期以来各级政府部门各行其道，多头举债，以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务以及连带债务。这种举债行为的不规范致使债务的偿还主体、责任主体不够明晰，从而形成重借轻还，最终由财政承担债务的情况，导致了财政长期处于被动局面。因此各级政府债务负担已成为困扰地方经济发展及社会稳定的重要问题。此外，在积极财政政策国债资金项目安排中，一般比较偏重于资本密集、规模较大并且与公益事业相关的城镇基础设施建设，而这些公共基础设施侧重于社会效益，项目自身经济效益甚微，甚至设施运行费还需要今后财政负担。因而使得国债项目中投资主体主要是中央预算内补助资金、地方转贷资金、国家开发银行贷款以及地方各种形式配套资金。因此地方财政的偿债风险加剧，财政收支压力加大。 （二）增加财政支出，加大了落后地区财政收支压力 1999年下半年为了充分发挥政策的持续效应，改变高收入者消费意愿不强、低收入者支付能力不足的状况，开始调整收入分配政策，增加机关事业单位职工工资、离退休人员养老金以及保障低收入阶层的最低生活水平。这一政策措施导致地方行政事业机构和人员的经费支出急剧增长，使财政背负了沉重的负担，使得地方财政收支的压力进一步加剧。尤其在一些经济相对落后的地区，情况更为突出。 （三）运用税收政策鼓励投资和消费、促进出口，增加了地方财政收支缺口 包括暂停征收固定资产投资方向调节税；适当提高出口退税率；开征利息税；继续清理整顿各种收费，减轻企业和居民负担。这项措施相应减少了地方的财政收入。在某种程度上也会增加地方的财政收支缺口。 （四）在政策实施过程中，根据实施情况和经济发展的要求，政策的着力点不断调整 2001年以后转移到农业发展、西部开发、城市化、高新技术产业、国企改革和社会保障体系建设及科教兴国等领域。但是有些中西部地区发展经济急于求成，缺乏科学的态度，不管地方客观条件是否允许，也不管地方财力是否能够承受，急于上项目，没有进行必要的项目论证和可行性分析，结果由于摊子铺得太大，资金难以保证，或者项目不合理