中国产业规制政策执行研究——新政治经济学的视角.pdfVIP

回国严山舰制眩嚣31白回究 一一新政治经济学视角 口陈富良吴佐文 (江西财经大学 经济学院，江西 南昌 330013) [摘要]产业规制政策执行的失灵已成为我国政府进一步规范产业发展的主要症结所在。新政治经济学的公共选择等 理论为研究这个症结提供了新方向。本文运用新政治经济学的理论分析了追求利益最大化的执行主体与执行客体在 我国特殊的政策执行体制下的相互作用导致了产业政策规制的效应不高，并从政策执行的角度提出了优化我国政府 产业规制的具体建议。 [关键词]产业规制;政策执行;新政治经济学 .. [中图分类号 ]F262 [文献标识码 ]A [文章编号 ]1003-1154(2012)06-0003-03 或不作为做出承诺，如有违背则自愿接受惩罚。因 一、引言 而，产业规制政策的执行也可以看作是在现有政策 执行体制下，执行主体与执行客体之间的一种利益 产业规制政策实践表明，政策在从政策目标转 妥协或者说是交易。 化为政策现实的执行过程中时常会发生梗阻或偏 (一)执行主体 差，不能实现政策意图，导致政策执行的失灵。我国 执行主体是政策执行的直接实践者，它是影响 政策执行环境的复杂化和政策利益团体的多元化趋 政策执行的最直接因素。在产业规制政策实践中，执 势，使得产业规制政策的执行面临着更多的问题和 行主体一般是指政府规制机构。在我国传统的产业 挑战，而政策执行的失灵也己成为我国政府进一步 规制体制下，中国的电信、电力、铁路运输等自然垄 规范产业发展、管理垄断行业和增进公共福利的主 断产业最初都是由对口的国家部委或其下属司局统 要症结所在。政治经济学意义上的产业规制研究，主 一规划和规制，并在很长一段时间内实行的都是政 要是从政府与市场的关系来探讨，它的理论基础是 府行政部与监管机构合一(即政监合一)的规制体 市场失灵和信息不对称，把规制看作是在不完善的 制。产业主管部门既是产业规制政策的制定者与监 市场和不完善的政府之间的选择。本文从政策执行 督执行者，又是具体产业的实际管理者和经营者(见 的角度，以新政治经济学的公共选择理论、利益集团 表1)，这种交叉、海淆的规制结构，给我国产业规制 理论和委托-代理理论为基础，假定各级政府、规制 政策的执行带来了负面影响。 机构与企业、消费者一样都是理性经济人，追求利 表 1 我国部分产业主管部门与规制机构的设置 益最大化是政策多元参与者的相同目标。而作为这 (2012 年 7 月) 种研究取向的理论范式，新政治经济学为分析规制 政策的执行提供了一个有意义的视角。本文先是对 产业规制政策执行中的执行主体、执行客体和执行 体制进行分析，然后提出相应的产业规制政策执行 的优化建议。 二、中国产业规制政策执行的系统分析 产业 电信 电力 铁路 邮政 民航 城市公用 事业 规制机构 电信管理局 国家电力监管 委员会 铁道部 国家邮政局 中国民用航空局 城市公用事业 管理局 主管部门 从属关系 工业和信息化部 下属单位 独立规制机构 铁道部 同一单位 交通运输部 下属单位 交通运输部 下属单位 城市公用事业 同一单位 管理局 按照契约经济学的理论，规制政策的本质是政 资料来源:根据政府机构公开信息整理所得。 府与企业之间的一种合约，政府出于公共利益或者 这种规制结构存在三个问题:缺乏明确的法律 社会福利的考虑，要求企业对某种经济行为的作为 地位、缺乏专业的规制职能、缺乏相对的独立性和必 2012 年第 6期回 万 数据 耍的权威性(王俊豪，2003)。规制机构是政府为应对 由自然垄断、信息不对称和外部性等情况引起的市 场失灵而成立，代表消费者的利益本是其成立的初 衷，但是脱胎于或从属于产业主管部门的规制机构， 却往往成为产业利益的代表。这将导致规制机构的 身份、角色不再是垄断性产业、垄断性企业的规制 者、对手，而是利益上的共同利益者，对付消费者的 同谋(玉学庆，2004)0 1 从政府作为执行主体的层面看，中央政府和地 方政府之间存在委托 代理的行为。中央政府在 制定产业规制政策时，更多的是从社会整体利益出 发，可能会在一定程度上损及地方政府的局部利益。 例如中央制定污染产业的环保规制政策，就会对某 些地方的经济增长产生一定影响。而地方政府作为 规制政策的地方执行者和监督者，对当地区域经济 水平、社会状况等有着更全面、深入的了解，较中央 政府处于信息优势的地位。根据委托一代理理论， 由于信息不对称的存在，而委托人(中央政府)与代 理人(地方政府)的利益目标又不尽相同，便会在代 理人身上产生机会主义倾向，利用信息优势，做出有 利于自己的行为。在规制政策的执行中即表现为地 方政府消极或有选择性地执行中央政策。 (二)执行客体 执行客体是政策直接作用的对象。政策执行能 否达到预期的目标，在很大程度上取决于