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行疵与法 20oL 4 内部行政行为的可诉性研究 口 陈小华 (浙江大学法学院 浙江 杭州 310028) ● 摘 要 内部行政行为是一种内部人事管理关系，我国法律规定这种行为是不可诉的。本文考察了 国外主要国家时内部行政行为的规定，认为我国特内部行政行为纳入行政诉讼范围具有必要性与可行 性。 关键词 内部行政行为 行政诉讼 中图分类号：D925．3 文献标识码：A 文章编号：1007—8207(2001)04—0037一O2 一 、 内部行政行为的界定及我国的规定 以下三个原因：一是从立法背景看，当时受到德、日特别权 内部行政行为是相对于外部行政行为而言的，它可以 力关系理论的影响，认为行政机关对其工作人员的处理行 有两种理解，一种是广义的理解，指行政主体代表国家对 为属于机关建设问题，乃是一种特别权力行为，行政机关 隶属于自身的组织、人员和财物的一种管理。按照其实质， 可对其所属工作人员的宪法权利进行必要的限制，而作为 它可以分为三类；一是事实行为，在内部行政行为中，大部 被管理对象的工作人员则不能对机关的惩戒行为提起司 分行政行为属于此类，比如对行政机关档案的接收、收集、 法救济。二是认为当时我国行政诉讼剐起步，经验很不够， 整理、保管等行为；二是准法律行为，这一类行为如监察机 而外部行政行为比内部行政行为更涉及到社会公共利益， 关对行政机关工作人员不服行政处分所提出申诉的受理 因此行政诉讼解决纠纷的重点应放在外部行政法律关系 行为；三是法律行为，这一类行为最典型的就是行政机关 为宜。三是认为行政诉讼不以内部行政行为诉讼为内容， 对所属工作人员的奖励和处分行为。另一种理解是狭义的 体现了行政机关和人民法院之间的职能分工。 理解，特指行政机关内部人事管理关系，如行政机关对所 随着社会主义法治的发展，这一规定在理论上实践上 属工作人员的任命、奖励、转任、处分等行为，而不包括行 都引起了争论。有的学者认为，这种“内部行政不受司法审 政机关对自身事务的处理行为。狭义的内部行政行为与广 查”的指导思想及对我国内部行政管理起调整作用的是行 义的内部行政行为中的第三类行为相一致，本文所涉及的 政管理的惯例，产生了消极的影响：不公开，行政透明度不 主要是狭义的内部行政行为。 够，无法接受来自外部有效的司法监督，极易滋生腐败，直 根据我国行政诉讼法第l2条第3项规定：人民法院 接影响了行政效率的提高。根据司法初衷所反映出来的同 不受理公民、法人或者其他组织对行政机关工作的奖惩、 题，特别是存在着行政机关侵犯其工作人员一般权益的现 任免等决定不服而提起的诉讼。这一规定将内部行政行为 象，将这种内部人事管理行政纳入到行政诉讼范围之中的 排除在行政诉讼的受案范围之外。 呼声越来越高。 当时我国的行政诉讼法之所以如此规定，主要是基于 二、国外一些国家对内部行政行为的规定 收稿日期：2001—03—10 作者简介：浙江大学法学院 ． ． 37．． 行砑．一i法 2o01．4 为了探讨这一问题，我们首先对一些较为发达国家对 性与可行性 此的规定略作分析。 1．必要性。结合我国救济内部人事管理行为的现有 德日两国在二战前，由于特别权力关系理论占主导地 途径及由此引起的弊端和国外有关的制度，笔者认为在我 位，内部行政行为也是不可诉的。但是，随着时代的发展， 国将内部人事管理行为纳入行政诉讼受案范围之中有充 形势在不断变化。二战后，随着人权理念的重视，特别权力 分的必要性。首先，有利于我国行政法学研究体系的健全。 关系理论一直受到质疑和批评，它的台法性及适用性面临 我国的行政法学体系应当按照行政管理的过程来建构，除 强大挑战。因为人权最基本的一点在于大幅度及广泛地保 包括基本概念和原则外，还包括行政行为、行政法{5j监督