全国统一碳排放权交易体系中的配额分配方式浅析.docVIP

全国统一碳排放权交易体系中的配额分配方式浅析 　　利用市场机制能够有效降低实现碳排放控制目标的成本，我国政府己经确定将在“十三五”内建立起全国统一的ETS。配额分配是ETS建设中非常关键且复杂的问题之一，也是行政色彩最鲜明的一个环节。我国幅员辽阔，区域差异巨大，而且己经形成了以属地化分级管理为基础的行政管理模式。在全国统一ETS中，如何考虑这些因素，建立合理可行的分配方式，将全国ETS的排放总量目标分配到各纳入企业，是本文研究的核心问题。 　　从区域差异明显、属地化分级管理等特点来看，我国和欧盟有一定的相似之处。欧盟排放交易体系(EU ETS)是目前全球规模最大、运行时间最长的ETS，我国可借鉴吸取其经验教训。国外学者对EU ETS的分配方法进行了很多深入分析。 EU ETS第一、二期的分配以“分权方式”为主，由各成员国主导本国分配计划(National Allocation Plan)的制定，但出现了配额过剩、欧盟内部市场竞争力扭曲等问题。EU ETS第三期则加强了中央集权，由欧盟委员会负责制定统一的免费分配方法，并规定了各成员国的拍卖配额数量。国内一些学者也基于EU ETS的实践，分析了我国能够借鉴的经验。但学界尚无对我国未来的全国ETS中配额分配方式的研究。 　　本文基于对我国现实情况的分析，在属地化分级管理制度的基础上，从全国ETS的排放总量、各省ETS覆盖部分的排放总量和配额分配方法确定方式这三个方而，分析了全国统一ETS的配额分配方式，并提出了一种全新的分配方案，以期对我国全国ETS的建设提供参考。属地化管理模式下，“集权方式”由中央政府决定分配结果，需要考虑区域及企业的排放情况，因此而临信息不对称问题，政策的实施和协调成本较高;而”分权方式”由省级政府决定分配结果，因此各省有可能降低对本省ETS覆盖部门的碳排放控制要求，使减排成本更高的非ETS部门承担过多责任，增加社会总体减排成本，从而面临“囚徒困境”挑战。这是确定分配方式需要权衡的重点，也是本文的分析重点。 　　一、配额分配采用属地化管理模式 　　属地化分级管理是我国长期以来形成的行政管理模式，利用“锦标赛制度”的内在激励，促进了我国经济长期的高速增长。“十一五”以来，可量化的“锦标赛制度”从经济领域扩展到节能、环保和气候领域，成为我国节能减排、控制碳排放强度的核心政策。中央提出了能耗强度和碳排放强度下降的约束性指标，将其分解为各省级政府的约束性目标，并实施考核。这种方式通过对各级政府的有效激励，取得了良好的实施效果，是我国行政传统的延续。 　　碳排放权交易作为一种政策工具，它的实施需要符合我国的行政传统，适应现行的行政制度，保持对各级政府的有效激励。其中，配额分配是与行政管理密切相关的核心任务之一。因此，全国统一ETS中，按照“属地化分级管理”的模式，采用“中央政府一省级政府一纳入企业”逐级分配配额的方式，并赋予省级政府充分的决策权，是一种现实的可行选择。同时，这种方式也具有充分的合理性，可以从如下几个方而具体分析。 　　1.多政策目标约束下，要保证地方政府的行动空间。“目标责任制”下，中央政府己经规定了各省碳排放控制的总体目标，若进一步直接规定ETS纳入企业的配额数量，相当于规定了各省的ETS纳入部分的总量目标，可能对省级政府造成“双重”约束。省级政府无法自主决定ETS和非ETS部门实现本省整体减排目标的责任分配，其控制碳排放的行动空间受到较大影响。因此，省级政府要对本省ETS纳入企业的配额分配具有一定的决策权。 　　2.我国区域差异明显，需要避免可能导致公平问题的“一刀切”。我国不同区域在经济发展水平、产业结构、技术水平、能耗和碳排放强度、能源资源享赋等方而都存在较大差异，并导致减排成本和潜力的不同，而且这些因素之间也存在相互联系和影响。若全国采用完全一致的分配方法，势必会弱化对这些差异的考虑。不同地区的企业接受相同的碳排放约束，会影响区域“公平性”，降低分配方案的被接受程度及其可行性。 　　3.行政资源和信息不对称的制约下，下放配额分配权有利于政策实施。粗略估计，未来将有上万家企业被纳入全国统一ETS。若由中央政府直接向这些企业分配配额，不仅存在较大的信息不对称，也需要耗费大量的人力物力。而省级政府则对辖区内企业更为了解，沟通协调成本更低。赋予省级政府一定的分配权，能够充分考虑当地的特点和相关产业政策，发挥ETS市场机制的优势，降低实现碳排放总体控制目标的成本。 　　总之，属地化管理方式，有利于充分考虑区域差异和地方特点，符合我国的行政传统，有利于ETS的实施，但需要进一步分析中央政府和省级政府在这种分配方式中的角色分配。 　　二、全国ETS配额分配中的关键问题