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行政审批层级一体化的法治化路径研究 　　摘 要：行政审批制度改革是利益主体间的利益博弈和调整过程。面对改革过程中利益的冲突与变迁，行政审批层级一体化为全国的行政审批制度改革提供了一种实践范式，但也存在不足，法治化成为行政审批层级一体化有序进行的必然路径选择。本文针对行政审批层级一体化过程中存在的问题，以法治破除利益藩篱为视角，提出法治化的对策建议，以期为行政审批层级一体化乃至全国行政审批制度改革的完善与深化提供路径参考。 　　关 键 词：行政审批；层级一体化；法治化 　　中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）10-0019-06 　　收稿日期：2015-06-25 　　作者简介：姜雪来（1984―），男，安徽宣城人，中共海宁市委党校教师，法学硕士，研究方向为国际法学；费冬明（1979―），男，浙江海宁人，海宁市委党校讲师，硕士研究生，研究方向为区域经济学。 　　基金项目：本文系嘉兴市社科联课题“嘉兴行政审批层级一体化改革的法治化路径研究”的阶段性成果；浙江省党校系统第十七批规划课题“行政审批层级一体化改革的经验与前瞻――以嘉兴为例”的阶段性成果，项目编号：ZX17093。 　　古往今来的改革都是用一种新的方式适应一种时态，实则是社会参与主体间的利益调整和矛盾消融过程。行政体制改革是政治体制改革的前奏，行政审批制度改革则是行政体制改革的重要内容。行政审批制度改革已进行了多年，从中央到地方的每一轮行政审批制度改革都可谓阻碍重重、举步维艰，究其原因多是既得利益主体的利益固守。面对转型期我国行政审批制度改革的利益冲突性制度变迁，[1]法治化无疑成为破除利益藩篱、规制与保障行政审批制度改革顺利进行的有效路径选择，它可以约束和规范行政审批主体公权力的行使，促进和保障行政审批相对人私权利的实现。关于现行行政审批制度改革，全国各地进行了各种尝试和大胆创新，浙江省嘉兴市的行政审批层级一体化是对行政审批制度改革的一种创新和有效实践。行政审批层级一体化是指地市级政府全面下放市级行政审批权，减少审批层级，缩短审批链，探索建立市县两级扁平化、一体化的新型审批制度，[2]它是市县两级权益的再分配和再调整。目前，我国行政审批层级一体化的行政审批改革模式取得了明显成效，但也存在诸多问题，面对存在的问题，法治化成为行政审批层级一体化有序进行和深度推进的必然路径选择。 　　一、当前行政审批层级一体化的 　　法治化不足 　　（一）行政审批层级一体化的法治化选择 　　⒈法治化是行政审批层级一体化有序进行的必要保障。法治化路径是一种方式和手段，最终达到一种目的和效果。法治化对行政审批层级一体化具有规范、保障和引导作用，是规制与调节行政审批层级主体间及审批参与主体间利益转换和冲突的有效举措。行政审批层级一体化在层级设计上更多是行政主体间权益格局的再分配与再调整，这种因行政主体间行政权力再调整形成的利益固守是阻碍行政审批层级一体化实质性完善和深入的最大障碍，通过法治化的手段做到趋利避害，可以调动各方的积极性，保证行政审批层级一体化的有序进行。 　　⒉行政审批层级一体化的法治化是依法治国的内在要求。法治是治国理政的基本方式，依法治国是通过法治实现国家的有效治理和运行，它要求国家机关及其公职人员依法行政、公民自觉遵守法律。行政审批层级一体化的法治化是用法律制度、法治思维和法治方式保障行政审批透明、高效、科学的运行。因行政审批权的合法行使是全面依法治国下依法行政的内在要求，而行政审批是行政处罚外的自由裁量权行使的集中体现，法治化是规制和保障行政审批过程中自由裁量权行使的最佳选择。 　　（二）行政审批层级一体化的法治化不足 　　⒈行政审批层级一体的表层化。⑴行政审批层级一体化的行政审批改革模式的“变”与法治的“定”的关系不明确。在简政放权、释放市场经济活力的直接驱动下，当前行政审批层级一体化呈现的是政府推动模式，但改革的“变”要依法而变，否则就会成为无源之水、无本之木。怎样把政府的推动转化为法律的规定让其有法可依，从而产生内动力，这种政府与市场的互动和身份关系的定位需要法治化来明确。⑵当前行政审批层级一体化主要是通过市级行政审批权的下放达到行政审批层级的压缩、时间的减少，而县级依然严重缺乏审批自主权，无法对行政审批的环节和程序进行减少和实质调整，导致市县层级一体化改革只能停留在模式再造的表面层次上。因此行政审批层级一体化可以认为是一种减量性、浅层性、应急性和被动性的审批改革模式，难以达到与法治化市场经济深度融合的预期目标。⑶县级行政审批主体①缺乏对进驻部门的统一管理权和规制权，更无进驻部门工作人员的人事权，起到的只是一个表面办事平台的作用，而不能完全做到行政审批资源的优化配置与统一调控。 　　⒉行政