西部乡镇财政收支矛盾的剖析及解决对策探析.docVIP

西部乡镇财政收支矛盾的剖析及解决对策探析 内容提要：对目前西部乡镇财政收支矛盾的研究不能囿于具体的时空背景，而是应有更为宏阔的研究视野，对乡镇财政长期动态发展的过程进行深入考察后才能找出问题的症结所在。在此思路主导下，以乡镇财政建立后分税制的实施、农业税费改革等几个重要进程为分隔点，对西部乡镇财政不同阶段的状况进行了历史性考察，之后指出了西部乡镇财政出现困境的深层原因所在。在此基础上，提出了根据地方实际合理推行“乡财县管乡用”模式，并采取有效措施切实提高乡镇财政管理水平；理顺乡镇和其他政府之间的权责关系并建立规范的制度；扩大“扩权强镇”的试点范围并积极进行小城镇建设等建议。 关键词：西部乡镇；财政；收支矛盾；历史考察；解决途径 中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）05-0088-04 乡镇财政的良性运转对于基层群众切身利益的实现以及各项民生政策的贯彻有着非常重要的意义。但目前许多乡镇背负着沉重的债务包袱，乡镇财政的收支矛盾日益尖锐。由于受制于各种复杂因素的影响，以前很长一段时期里，对于乡镇债务的具体数据还没有一个准确的统计。尽管不同机构、许多学者这些年来从各种角度对乡镇债务进行了系统研究，但由于债权主体分散、负债透明度低以及历史和现实的因素错综复杂地交织在一起，对乡镇的各种显性及隐性债务难以有准确的掌握，乡镇债务事实上在很长时间里一直处于黑箱状态。近些年，根据国家对包括乡镇债务在内的政府债务进行审计的结果显示：乡镇债务负担较重，截至2012年底，全国有3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。到2013年6月底为止，乡镇政府负有偿还责任的债务为3070.12亿元；负有担保责任的债务为116.02亿元；可能承担一定救助责任的债务为461.15亿元。虽然迄今为止对乡镇债务的研究已积累了大量的研究资料，但理论研究和现实问题的解决之间仍有相当距离。因此，至少从研究层面获得的启示是相关研究绝不能囿于具体时空背景，而是应有更为宏阔的研究视野，在历史发展的动态过程中找出问题的症结所在，相关研究结论才有可能更为深刻，理论研究和现实衔接的几率才会变大。 一、西部乡镇财政状况的历史考察 （一）从乡镇财政建立到分税制实行以前的西部乡镇财政概况 1983年，按照中共中央、国务院要求，随着乡政权的建立，相应的乡级财政及相关制度也应建立，之后根据国家相关规定，乡镇财政收入主要由预算内、预算外以及自筹资金三部分构成。总的看来，预算内资金由财政部门统一管理，集中性特征明显，在西部甚至全国许多乡镇都是财政收入的主要构成部分。预算外资金无论从资金来源还是从用途来看，分散性和灵活性的特征都相对比较明显。而自筹资金在乡镇财政建立后较长的一段时期内增速较快，在乡镇财政收入构成中所占的比重和增长速度与乡镇经济的发展程度密切相关，因此，在一段时期内可将其视为衡量乡镇经济发展水平的一个重要参考指标。据统计，从1986年到1993年，包括西部乡镇在内的全国乡镇财政总收入增长较快，预算内、预算外资金以及自筹资金都有较快增长，具体如图1所示： 1993年乡镇财政的预算内、预算外以及自筹资金较之1986年增幅分别达到233.4%，387.5%和535.7%，自筹资金增幅最快；从收入构成上来讲，预算内、预算外以及自筹资金在1993年分别为647.85亿元、56.74亿元、173.74亿元，预算内收入所占比重最高。预算内资金在乡镇财政收入构成中占主导性地位的情形在西部经济落后地区体现更为明显，以陕西省为例，1993年，在陕西乡镇财政收入构成中预算内收入比1986年增长了3.5倍，占当年全省县（市）级财政收入的38%。这说明，在西部地区，原有财政体制还有很强的生存惯性。与此同时，自筹资金在这一时期的快速增长还是反映出改革的进程和力度在逐渐加快加大，分权化的特征在乡镇财政中初见端倪，收入分配由国家控制开始向较为灵活的分配形式转化。虽然自筹资金的来源和支出都要在国家政策允许的范围内运作，但为了获得更多财源，加之相应的制度法规还不完善，自筹资金在来源以及使用方面其实还存在着诸多不规范的地方。乡镇通过各种方式拓展新的财源，虽然满足了地方居民对部分公共产品的需求，但是，一些地区的乡镇企业、农民的负担也随之加重，因此，确立新的适应地方社会发展需求的财政体制势在必行。 （二）从实行分税制到农业税费改革之间的西部乡镇财政概况 在我国市场经济的快速发展过程中，为了有效处理财政体系内中央集权与地方分权的关系，1994年进行了分税制改革。但是，在分税制的实行过程中，财力的集中和分散并没有达到适度平衡，而是出现了单维度的倾斜，由于地方政府获得的多为小额税，乡镇一级财政税收来源减少。1986-1993年乡镇财政的收支情况，具体如图2所示： 分税制实施的199