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要应急，更要治本 “应急”为何失灵 从2012年起，雾霾天气不断加剧民众焦虑的同时，也倒逼一些地方政府开始发布预警信息，采取企业限产停产等应急措施。2013年9月“大气十条”出台后，明确要求地方政府加强重污染天气监测预警应急体系。自此，以不同颜色标示的污染天气预警信息，成了诸多城市百姓必不可少的“生活指南”。 但最初，一些地方似乎并未意识到危机的紧迫性。典型的一例是，2013年12月，严重雾霾袭击此前很少光顾的南方，南京为此启动应急预案，中小学全线停课。而同遭雾霾围城的上海、杭州却未采取相应措施，激起两地学生家长一片指责声浪。压力之下，杭州不得不紧急提速，由市长办公会议原则通过应急预案。 应急预案的执行，也存在预警迟滞、应急不力等现象。在一些城市，当家长接到停课通知时，孩子已经进入学校上课。2014年10月京津冀遭遇严重雾霾时，环保部对河北多个城市的督查也发现，许多应急措施并未真正落实，比如在邯郸市，应急响应区域仅仅局限于主城区。 作为一项新生机制，其磨合过程也出现了部门联动混乱等问题。比如南京市教育局曾经发布中小学停课的应急措施，而当地环保局并不知情。更难堪的是天津市‘发生的“乌龙”事件，2013年12月22日晚上，该市环保局向市民发出重污染天气预警，明确要求从23日零点起尾号为3和8的机动车限行，但4个小时不到，市民们又接到市交管局的信息通知，言明限号措施暂不执行。官方信息互相“打架”，令市民不知何去何从。 真正困难的抉择在于，一些强硬的应急措施牵涉到诸多利益冲突，中小学停课引起的教学进度被打乱，单双号限行造成的市民出行困难抱怨，限产停产导致的企业效益损失，乃至城市可能因此“停摆”的效应，都使一些地方在民生权益和现实考量之间犹豫不决，以致应急预案执行偏软，甚至形同虚设。 早在2012年10月，北京市就出台了重污染天气的暂行应急方案；2013年10月，又在此基础上开始试行新版应急预案，其中明确规定，当预测未来三天持续出现严重污染时，将发布最高级别的红色预警，采取停课停产、单双号限行等应急措施。但一年多来，尽管北京屡遭雾霾重创，却从未拉响过红色预警，各方疑问因此从未消退。2014年2月“霾伏”京城时，就有环保组织发问：“已经是天天爆表的节奏了，怎么还停留在橙色预警？”APEC会议前夕，又有舆论质疑：“APEC能停课，严重雾霾天为何不停课？” 事实上，自发的“反抗”已经出现。2014年2月24日，在经历数日雾霾橙色警报后，北大附中初中部宣布次日停课一天。海淀区教委随即要求其恢复上课，但该校继续停课一天。这一“违令”之举，赢得舆论和网民一片喝彩，认为充分体现了对孩子健康的关爱。更有政协委员追问：“北京市有关红色预警的规定，自己做到了吗？” 据环保部统计，截至2014年12月，全国已有20个省区市、近三分之二的地级市编制了应急预案，共发布200多次重污染天气预警并采取响应措施。但环保部同时指出，仍有部分空气质量不达标的城市没有编制应急预案，部分预案定位不准、体系不健全、针对性和可操作性不强。 应急措施执行不力的又一个重要原因是，大部分应急预案缺乏立法支持。在南京，就曾有企业拒不执行限产令，而有关部门亦无可奈何。 正因此，填补这一制度空白，是此次大气污染防治法修改的一大重点。修法草案为此增设“重污染天气应对”一章，对重污染天气的监测预警、应急响应、应急措施等作出一系列规定。 这一修法突破，无疑将对各地产生极大的推动和保障效应。不过，大气法更多提供的是授权性的制度框架，预警应急所面临的种种现实难题，比如如何合理平衡应急措施与现实利益的矛盾冲突，如何根据本地污染源状况设计出有侧重的应急措施，如何避免简单化的减排措施“一刀切”现象，等等，都还有待各地编修应急预案时寻找到更具体可行的答案。 环保诉求与经济发展的纠结 与应对重污染天气的紧急行动相比，更为重要的是寻找防治污染的治本之路。 以雾霾为代表的大气污染危机，说到底是粗放式经济发展、不合理产业结构长期积累并集中暴露的恶果。最近十多年来，我国GDP规模翻了两番以上，但环境污染也进入了历史上最严重的时期。据2012年的统计，我国GDP不到世界总量的12%，却消耗了世界一半以上的钢材、水泥和煤炭，单位GDP排污强度约是发达国家的三四倍。另一方面，我国高耗能、高污染产业大多集中在中东部地区，而这些经济活跃地带恰恰也是雾霾重灾区。 雾霾所暴露的“生态赤字”警示中国，“先污染后治理”的老路已经走到尽头，扭转经济发展模式，实现经济升级转型，以根治大气污染等环境灾难，已到了刻不容缓的地步。 这样的治本理念，也必然体现于此次大气法的修改，修法草案所确立的诸多制度，比如引导能源结构和产业结构调整，淘汰落后工艺、设备等等，无不体现了建立长效治理机制的努力。 然而强烈的环保愿望，并不意味着现实的治理措施能够过于浪