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周敬伟：论政府绩效管理的三大非理性逻辑作者：周敬伟　万斯佳 时间：2009-11-12 浏览次数：405 次 以绩效为导向的政府营运模式开始于20世纪初,当时的美国纽约市政府便提倡在政府职能转变的框架下分析效率、效能问题。绩效管理受到广泛关注始于1993年美国国会通过的《政府绩效和结果法案》,以立法形式,要求联邦政府部门提交关于绩效目标执行情况的评估报告,促使公共管理者努力提高政府内部管理效率、效能及部门服务质量。自此,许多国内外行政学者展开政府绩效管理的研究。我国学者周志忍在2009年初发表“我国政府绩效管理研究的回顾与反思”,系统描述了过去15年来我国政府绩效管理研究的发展历程及主要成果,并研究分析了我国政府绩效管理实践的可能性。[1]文章在国内的理论构建及实践指导方面具有重大价值。本文在国内外该领域研究成果的基础上,分析公共行政绩效管理的三大误区,以求教于方家。 　　一　非理性地惟命是从 　　政府绩效管理是指公共部门积极履行公共责任的过程中,在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上,为获得公共产出最大化的过程。[2]公共产出最大化有助于满足政策制定者及相关利益者的要求。但是,绩效管理既是系统工程,也是动态过程,[3]因此,完全质量管理的绩效管理涉及以民为本的价值观、以结果为导向的理念、以科学发展观为指导的行政改革及管理创新———这包括部门使命及项目目标的明确;评估指标体系的建立与完善;组织文化与行为的转变;内外部监督机制的完善;数据库的建立及数据效度验定;以及奖惩机制的到位。也因此,政府部门必须投入大量资源,管理者必须进行全面变革,在改革过程中激化及解决各种矛盾,始能建立高效的政府绩效管理制度。 　　高成本的付出,并不能保证制度的有效建立。我国学者周志忍教授从理念和价值角度提出:绩效评估着眼于政府份内职责而不能越位;评估应成为克服‘运动式行政管理’的有效手段而不是助长运动式管理;绩效评估应体现与组织使命的相关性;绩效评估应体现公民为本、结果导向、公开透明等原则。王建民、蔡立辉等人侧重于中观层面总结了公共管理实践中的主要问题:评估主体的制度建构不完善,主体笼统,监督乏力;评估目的不明确,激励与约束机制不健全;绩效评估内容不全面,没有建立科学、综合的指标体系;重形式、轻效果,成为新的形象工程;评估程序没有规范化,存在着随意性;评估过程具有封闭性、神秘性,缺乏透明、公开;制度化程度偏低。倪星则集中于评估指标体系设计,指出实践中存在的主要问题:指标体系不统一,各地差异较大;指标设计主体单一,缺乏代表性;指标内容的泛经济化,扭曲评估方向;指标数据缺乏真实性,水分较大。”[4] 　　解决上述操作性问题可以消减一些推进绩效管理的阻力。然而,更值得学者及公共管理者关注的是绩效管理延续性的问题。国外关于西方国家改革经验的文献指出,领导层的关注与支持,是可持续改革的必备条件。也因此,从目标管理,PPBS,零基预算,到新公共管理改革,许多改革在政府领导班子换届后便寿终正寝,而这一现象在发展中国家尤其普遍。美国绩效管理学者Sanger (2008)的实证研究表明,当领导班子换届或者掌权集团地位动摇时,绩效管理将备受忽略,或者变为形式主义。[5]近百年来的政治学研究也显示,公共政策时常随各种因素的变化而转换,比如国民价值取向改变、政党交替执政、政体变迁等等。基于这些政策转换循环规律, Kelly(2005)提出了政策转换循环理论,并指出:政策的制定受到不同历史发展阶段的社会意识形态与政治力量结合的共同作用所影响,时而渐进,时而激进;从保守到激进,再回归保守。当新时期的共同作用发生变化时,政策转换便随之出现。政策转换循环理论使公共管理者明确:公共行政改革与管理创新的延续性受制于公共政策的不稳定性。因此,包括绩效管理改革在内的所有行政改革所发挥作用的长效性是值得怀疑的。也就是说,惟命是从地推行绩效管理是非理性的行为。因为,当推行绩效管理的政策发生转变时,绩效管理的巨大投入便成为沉没成本;缺乏政治灵敏度而狂热地推行绩效管理的公共管理者也只能黯然神伤,并接受稀有公共资源非理性消耗的残酷现实。于是,智慧的公共管理者,特别是发展中国家的公共管理者,可以从以下几方面对公共行政改革或相关政策行为作出有关绩效管理推行政策可行性的前瞻性评估。 　　首先,公共管理者要反思领导层要求落实绩效管理的诚意。测量领导层政策执行诚意的三个有效指标是:一、为推行绩效管理提供足够的资源;二、为落实绩效管理的功臣建立公正、有效的激励机制;三、通过修订或颁布相关法律法规以保障实现绩效管理的合法性及延续性。三个有效指标缺一不可,否则绩效管理的改革必定与其它管理改革的命运相同———昙花一现或名存实亡。 　　其次,发展中国家的公