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增值税立法“试点”的几点法律思考 　　当前“营改增”如火如荼开展之际，在正面评定其积极成效与历史作用时，本文拟通过回顾增值税立法试点进程，从法学视角批判分析其合法性、公平性与效率性问题。通过对热现象的冷思考，力图审视、反思目前这种“试点模式”存续的必要性与合理性，并冀望通过深入剖析税收立法行政化问题的弊端，来唤醒相关部门的正视与觉醒，虽然依法行政、依法治税任重道远，但坚信在不断努力、坚持下必将蔚为改观、全面提升。 　　一、引言 　　我国改革开放以来经济立法取得了显著成效，尤其税收立法在经济领域取得长足进步，但税收立法中的诸多问题仍值得深入思考与探究，比如大量、频繁的立法试点在税收领域比比皆是，近几年税收领域的房产税、资源税均进行过“税改试点”，但其中涉及的课税要素调整、征管改革举措最终均应在立法层面予以落实确定。从2012年开始的营业税改征增值税重大税制改革毫无疑问也采用了“先试点再推广”的发展路径，这种模式可能基于立法者对经济立法原理、技术、效果认识不足以及政府管理经验不足而产生，也有助于降低改革实施成本，但其必要性与合理性等弊端日益凸显，因此本文拟以增值税立法试点为切入点，回顾增值税的立法试点进程，从合法性、公平性与效率三个维度进行剖析，并由点到面、举一反三，找出目前税收立法中存在的共通性问题，冀望为全面提升我国依法治税水平提供政策建议。 　　二、试点中的增值税制度 　　1980年前后，增值税“先试点后推广”模式拉开帷幕，1980年3月，财政部、国家税务总局在柳州进行增值税的调查测算和方案设计，随后在柳州、长沙、上海等城市对重复征税矛盾最为突出的机器、机械和农业机具行业进行增值税征收试点。国务院在经过全国人民代表大会常务委员会授权后制定颁布了《增值税条例》（草案），由此增值税成为我国独立的税种，征税范围扩大到12类产品，至1987年进一步扩大到31个税目。试行10年后于1994年被国务院出台的《增值税暂行条例》所替代，其后财政部、国家税务总局出台大量规范性文件对《增值税暂行条例》进行打补丁。21世纪初增值税制度趋于相对稳定成熟，但2004年自东北地区开始的增值税转型改革使增值税再次陷入“试点”中，为适应经济形势的新发展，降低企业发展的税收负担，我国开始探索增值税从“生产型”转为“消费型”，并自东北地区逐步推至中部地区，最终于2009年在全国顺利推行。《增值税暂行条例》升格为“法律”的梦想尚未实现，2012年营业税中部分行业改征增值税率先在上海进行试点，继而于2012年9月1日起至年底在北京等10个省市推行，再到2013年8月1日起推向全国，这一试点作为十二五规划期间税制改革的关键环节，被赋予了倒逼财税体制改革、升级产业结构、稳定经济增长等使命。 　　三、增值税立法“试点”的几点法学思考 　　通过对增值税立法“试点”进程的简要回顾，我们发现，我国增值税制度长期以来一直处于试点状态中，诚然这与我们当时特有的经济现状与现实国情息息相关，也或许囿于政府管理水平与管理经验的不足，但是不断试点中的增值税打破了其“链条完整”的优越性。从法学角度分析，增值税制度的变动不定违背了法律应有的稳定性与普适性，从根本上也侵蚀了税收法治原则，尤其在当今市场经济与法制建设取得长足进步、依法治税成为我国政府保证税收收入的原则、国际上成熟市场经验可资借鉴之际，“试点模式”是否仍应该成为政府推行新政、进行制度改革的首选？“试点模式”对于合法性、公平性与效率是否有所挑战？ 　　（一）增值税立法“试点”的合法性思考 　　本次“营改增”作为财税体制改革的支撑点，对于改变我国现行二元税制、降低企业税负、促进产业转型升级、带动整体经济可持续发展具有有效推动作用，这要求应做好改革的顶层设计，首先应该以财税法治为保障，确保改革整体成效的良好实现，而财税法治的核心在于以财税法定为原则，由全国人民代表大会及其常委会依据法定程序制定相关法律以规范财税活动，课税要素的调整改变需要由全国人民代表大会及其常委会通过正常立法程序予以制定。我国《立法法》对此也做了明确规定，《立法法》第八条规定：基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。第九条规定：第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。第十条规定：授权决定应当明确授权的目的、范围，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力，被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。“营改增”事关中央与地方政府、政府与纳税人、纳税人与纳税人之间利益分配关系，应当由全国人民代表大会及其常委会立法明确，但仅以财政部和国家税务总局印发的规范性文件应付了之，规范性文件中对原有税种、征税