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城市行政等级序列与城乡规划体系 王明田 【摘要】1980 年代开始我国开始大力推广市辖县（或市带县）体制，通过建立地级市拉开了城市行 政等级。其后历经三十年发展演变，在我国演化出一套完整的城市行政等级序列——直辖市、副省级市、 地级市、副地级市、县级市、镇级市等。城市行政等级序列是中国集权行政管理体制在城市管理上的缩影， 按城市行政等级进行资源配置的方式，已成为制约我国城镇化转型发展的枷锁。适应城市行政等级序列管 理制度，我国建立了以地级市为主导、区域规划与城乡规划合二为一的独特空间规划体系。通过开创城镇 体系规划，引入“三结构一网络”等技术工具，进一步固化、强化了城市行政等级序列。在新型城镇化的 背景下，亟需建立新的空间规划体系，以校正行政等级序列带来的诸多问题。在区域规划层面，建立全国 和省级“城乡体系规划”替代城镇体系规划，促进区域和城乡统筹发展；在城乡规划层面，构建市、县平 级的规划编制体系，以市（县）以市（县）城乡总体规划取代城市（县城）总体规划，赋予各级城市相对 平等的发展机会。 【关键词】城市行政等级；市辖县；城镇体系规划；城乡体系规划；城乡总体规划 “新型城镇化”将中国城镇化进程推向了新的历史阶段。新与旧对应，过去30 年城镇 化发展是建立在“市辖县”等基本行政制度背景下的。欲实现新型城镇化目标，需要追根溯 源检讨“市辖县”等行政制度对中国三十年城镇化发展带来的利弊。 1．市辖县体制与城市行政等级序列 1.1 市辖县推动了城市行政等级制度 《辞源》对城市的解释为“人口密集、工商业发达的地方”。我们观察国外的城市，从 行政区划来看基本采用“切块设市”的模式，即将人口密集的实体建设地域划定为城市地区， 并在管理上采用市民自治的方式，城市只有大小而没有行政等级之分。受中国行政管理体制 影响，我国城市行政等级“森严”。从行政等级来看，我国城市可以划分为省级市（直辖市）、 副省级市（计划单列市）、地级市、县级市、镇级市（如浙江）等级别。从行政区划来看， 我国城市基本采取整建制设市的模式，在原有县、乡行政区划的基础上，将人口密集的实体 建设区连同外围人口稀疏的乡村地域，一起划定为某个行政等级的城市。 中国特色的城市行政等级和区划方式是如何形成的呢？为回答这个问题，我们需要回顾 一下80 年代以来的城市行政区划改革进程。根据宪法，我国行政区划包括省、县、乡三个 基本层级。1983 年中国结合经济体制改革，开始大力推广市辖县（或市带县）体制，代替 地区行署制。其出发点是解决城乡分割和部门分割的矛盾，发挥经济较发达城市的辐射带动 作用，形成以城市为依托的经济区。至 1980 年代中期，中国有近半数建制市和 1/3 的县纳 入“市辖县”体制。1982 年版宪法也将1954 版中的“直辖市和较大的市分为区”修改为“直 辖市和较大的市分为区、县”，确立了“市辖县”的合法性。市辖县体制推动了地级市的崛 起，地级市成为介于省、县之间的一个新的行政等级，截至2012 年底中国大陆地区共有地 级及以上城市共计288 个。 1.2 城市行政等级序列的形成过程 在市辖县制度的基础上，历时近三十年发展演变，我国已演化出一套完整的城市行政等 级序列，除地级市外，目前还存在直辖市、副省级市、副地级市、县级市、镇级市等行政级 别的城市。 直辖市是由中央政府( 国务院)直接管辖的市，其行政地位相当于省级。宪法第三十条规 定“全国分为省、自治区、直辖市”，截至2012 年底我国共有四个直辖市——北京、上海、 天津、重庆。 副省级市正式出现于 1994 年，其前身为计划单列市。中国大陆改革开放初期的 1980 年代，一些市由于其特有的经济地位而被称为“计划单列市”，享有省一级的经济和社会管 理权限。至1993 年时有 14 个计划单列市。根据1994 年2 月25 日中央机构编制委员会文 件（中编[1994]1 号），经中共中央、国务院同意，省会城市不再进行计划单列，同时成立“副 省级市”，原14 个计划单列市和杭州市、济南市共16 个市确定为副省级市。1997 年03 月， 重庆市由副省级市升格为直辖市，副省级市减少为15 个。 副地级市多数情况下由县级市扩权而来，行政级别比地级市低半格，比县级市高半格， 但是仍然是“不设区的市”。 对于没有推行市辖县体制的市，仍处于与县平级的地位，在行政区划术语中被称为县级 市。自1980 年代以来，随着工业化和城市化的步伐的快速推进，大多