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本养老保险全国统筹的思路与支持条件 稿件来源：人民网 发布日期：2011-04-11 字体大小：【大】【中】【小】 文章摘要： 社会保障制度作为实现再分配公平的制度安排，其目的是确保社会的分配正义。我国社会保障制度(以城镇职工基本养老保险为核心)建立以来，经历了从开始的国有企业改革的配套措施、经济体制改革的重要支撑、到作为一种基本社会政策的发展过程。社会保障制度发挥着“减震器”、“稳定器”、“调节器”和“推进器”的国家公器职能，为实现社会公平和分配正义发挥了重要作用。2010年10月28日全国人大审议通过了《中华人民共和国社会保险法》，明确提出我国城镇职工基本养老保险要逐步实行全国统筹，向社会保障的公平正义迈出了十分重要的一步。 一、只有全国统筹才能实现社会保障公平 改革开放30年来，我国社会保障制度取得了长足的发展，特别是作为社会保障制度核心的养老保险制度改革取得了巨大成就。一是职工基本养老保险实现了制度的整体转型。二是维系并促进了我国经济体制改革。三是部分地实现了制度创新。四是现行制度惠及越来越多的劳动者与退休人员。然而，我国社会保障制度的成就与问题同在。改革所取得的这些成果并没有彻底解决我国当前养老保险制度的症结，养老保险制度的“乱象” 与“乱账”并存，制度呈现 “碎片化”。 我国城镇企业养老保险制度在建立之初，就将效率置于优先地位而忽视了对公平的考量，加之传统的“摸着石头过河”的先试点再推进的制度改革模式，会导致对试点制度产生路经依赖进而固化，这就造成了我国养老保险制度体系分割过度、杂乱无序，造成政府间权责模糊和受益人待遇水平差距过大的结果。目前的养老保险制度呈现“有与无”、“多与少”和“稳与变”的“乱象”格局，即某些人群有养老保险，有些人则无;有些人所享有的养老保险待遇水平相对较高(如个别“有条件的企业”实行了企业年金)，而有些人则相对较低;有些人的养老保险是缴费确定型(如城镇职工)，而有些人则实行的是收益确定型(如公务员)。这一“乱象”，不仅有失社会保障的公平理念，使社会保障成为少数人的奢侈品，而且导致在现实的操作中，不同养老保险管理系统内部及系统之间记账、转移接续的困难与混乱。另外，城镇职工公共养老保险制度中的“统账结合”，也必然导致养老保险“欠账”与“乱账”：社会统筹基金除需支付基础养老金外，还要支付“老人”的全部养老金和“中人”的过渡性养老金，社会统筹基金缺口巨大，个人账户仅成为一种记账手段。“空账”与“欠账”的运行方式使得改革濒临失败。 我国城镇职工养老保险制度的建立是在我国分税制改革的过程中完成的。由于我国改革开放的梯度特征和东中西经济差距的客观存在，不同地区在推进养老保险试点中依据自身的经济条件选择了不同的制度模式和养老保险待遇标准，即便是在同一省市内的不同县区，养老保险的制度模式和待遇标准也可能存在天壤之别。这种待遇高低不同使地方社会保障管理者具有足够的动机选择更小的养老保险管理系统和更低的统筹层次以显示地方政府官员的政绩。地方政府的“政绩观”也上溯影响到相对高层的社会保障决策，使社会保障部门热衷于依人群设计养老保险制度，如城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险、农民工养老保险、农民养老保险等，有些地方甚至还建立了只针对村干部和大学生村官的养老保险，而没有从作为一个公民的角度统筹考虑养老保险的整体设计。诚然，不同人群的社会保障需求存在着一定的差异，并且依人群建立相应的养老保险也容易操作，易显成绩，但作为一种国家公共政策的全国养老保险制度，必须在个性与共性、差别与统一之间作出均衡。养老保险制度“碎片化”造成的结果便是不同人群、不同地区的养老保险制度“画地为牢”，无法对接，不仅严重阻碍了劳动力的自由流动，而且加大了管理成本。 我国社会养老保险“碎片化”政策思路的形成，是源于长期计划体制下形成的“单位人”的社会管理模式，依据社会养老保险费由国家、单位和个人共同负担的原则，采用了适用内涵属性较多外延范围较小的特性，去覆盖内涵属性较少外延范围较大的施保对象所致。因此，要走出我国养老保险的“乱象”，克服“碎片化”的政策误区，就应跳出所有人群的社会养老保险费都必须由国家、单位和个人共同负担的思维定势，遵循大多数劳动年龄内养老保险参保对象，无稳定收入和供职单位缴纳部分养老保险费的普遍性，在国家层面建立适应劳动年龄内全体养老保险参保对象的基本养老保险制度。同时根据我国不同区域社会经济差异和职业差别，建立地方附加养老保制度险和雇员制人员的职业年金制度，以进一步完善社会养老保险制度。而对于基本养老保险，其服务人群应该是面向全体劳动者，因此只有实行全国统筹，才能实现社会保障的公平与正义。 二、基本养老保险全国统筹的理论分析 一个健全的社会保