多方利益平衡下的城市工矿区存量土地再开发——以徐州矿区为例.pdfVIP

生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 多方利益平衡下的城市工矿区存量土地再开发 ——以徐州矿区为例 冯姗姗 常 江 摘要：文章对徐州市工矿区存量土地的特征及现状进行阐述，并提出此类土地再开发过程中存在的制约因素： 土地制度不完善、上位规划混乱、工业遗产保护意识淡薄、土地污染严重、开发成本高、社会问题凸显、土地管 理缺失等。文章认为基于存量土地再开发项目，建立政府、工矿企业及其他企业、开发商、市民及企业职工等多 方利益合作与交流的平台是解决以上问题的关键，并依次分析了各个利益团体的行为目标。最后以多方利益平衡 为手段提出相应的存量土地再开发策略：政企合作明确土地权属关系、完善城市规划体制、加快城市工业遗产保 护进程、区域环境的综合整治、建立良好的多元融资机制、建立矿区土地动态信息系统和监测机制。 关键词：工矿区 存量土地 再利用 多方利益平衡 前言 徐州矿区的煤炭开采历史，从北宋苏东坡在徐州任知州发现煤炭开始，到 1882 年两江总督左宗 棠倡议成立徐州利国矿务总局，再到 1959 年徐州矿务局成立，已逾百年。但近年来矿产资源的耗竭 导致徐州矿区近 1/2 矿井相继关闭或停产，未来 2~3 年又将有近4 个矿井面临关闭的危险，矿井的关 闭及相关产业的萎缩导致城市老工矿区出现了大量的闲置或低效利用土地，即存量土地。土地如何处 置是工矿企业制度改革和经济转型的重要内容，关系着地方经济的发展和社会的安定，而在城市建设 用地紧张的今天，存量土地也是城市更新及土地集约利用的主要目标。所以如何有效利用工矿区存量 土地，达到多方利益的平衡并最大限度保证公众利益，是本文试图探究的。 1 徐州矿区存量土地现状 1.1 工矿区存量土地的界定 城市存量土地是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用土地和利用不充分、不合理、经济产出 低的土地，即具有开发利用潜力的、期待被赋予新功能的城乡建设用地。如果将其范围限定在城市内 工矿区，笔者认为除符合以上定义外还应具备以下多数特征： ① 多数为矿区原工业生产用地或与生产相关的交通、运输、仓储用地，后因闭矿或单位经济效 益变化、地理位置闭塞、自然条件缺失等原因闲置不用或利用率低的土地； ② 土地权属以划拨、授权经营、出让等方式为工矿企业所有； 1 生态文明视角下的城乡规划——2008 中国城市规划年会论文集 图1 徐矿集团存量土地分布图（亩） ③ 部分土地为采矿活动所污染破坏，未经治理无法使用，周边环境状况较差； ④ 多数土地地面基础设施完善，公路、铁路交通便利； ⑤ 多数土地留存浓厚的工业遗迹，包括厂房、设备、标语等反应采矿历史的工业遗存； ⑥ 部分土地处于城乡结合部。 1.2 徐州矿区存量土地数量及分布特征 根据调研数据所得，至 2006年，徐矿集团共拥有各类土地503宗，总面积为3.33万亩，其中存量 土地达到 7230.7 亩，约占企业总土地面积的20%。这些存量土地中正在规划开发的达1863.3 亩，占存 量土地的 25.8%，其余 74.2%的土地仍闲置。此外，在未来的 2~3 年中，庞庄、卧牛、义安、韩桥等矿 井将停产关闭，如果不包括为矿井生产提供服务用地及工人村，将会新产生 9387 亩的存量土地，存量 土地的总数量将达到企业总土地的 44.3%，即将有14754.4 亩的土地期待新功能的赋予（图1）。 工矿区存量土地在城市内的分布也呈现一定历史规律，在 90 年代以前徐州总体规划把城市的性 质定义为：以煤炭、电力为主的工业、交通枢纽和地区商业性城市，这是因为当时以煤炭为主的大部 分工业位于市区北部，南部为开发较少的风景区；90年代以后随其他工业和商业的发展，城市向南、 向东扩展，致使存量土地在分布上呈现以下特征：土地宗地数目多，分布广，依据徐州煤田的分布范 围散布在徐州北部及西部的 2094 平方公里范围内。 2 制约老工矿区存量土地再开发因素 2.1 土地制度不完善，土地权属不清导致土