面向珠三角城市群管治协调的分析与探讨--基于对美国大都市区治理的思考.pdfVIP

面向珠三角城市群管治协调的分析与探讨 ——基于对美国大都市区治理的思考 黄 炀 李敏胜 李建学 【摘要】在综合分析美国大都市区单层制、双层值和有限度而松散的区域合作三种管治模式基础上， 以珠三角城市群管治存在问题为导向，在此基础上提出建立共建平台，并从管理体制、法规政策、财税保 障等方面提出建议和参考，为实现城市群政府间良性竞争和互利合作，实现区域经济一体化提供有效进路。 【关键词】城市群管治；珠三角；大都市区 伴随着经济全球化和区域一体化进程的加快，中国的跨区域城市合作迅速崛起，形成包 括京津冀、长三角、珠三角、辽中南、海西、中原等数个城市群。城市建成区的不断扩张， 各种快捷高效交通网络的建设，拉近了城市之间的距离，使得不同城市间的交流日益频繁， 城市空间边界逐渐淡化。在市场化、国际化等多种因素作用下，相邻城市之间的联系愈发紧 密，原有行政区划已经对城市发展形成束缚，迫切需要新的治理模式来引领城市发展。因此， 本文以珠三角城市群为例，通过研究和借鉴国外区域治理方面的经验，为提升珠三角城市群 整体竞争力提供参考。 1.珠三角城市群管治存在问题 经过改革开放后30 余年的高速发展，珠三角城镇化建设取得了巨大成就。2010 年底， 珠三角人口为5612 万人，人均GDP 为 10059 元，城市化率为82.7%。同时，珠三角城市群 的管治取得了丰硕的成果，跨行政区域的合作进一步加强：2011 年珠三角地区轨道交通运 营里程达1104 公里，比2008 年增加524 公里；深莞惠完成17 项交通对接工程；珠中江率 先实现通信资费一体化；三大经济圈均实现了年票互认等。 然而，由于经济发展水平的差异、行政架构的复杂性等原因，关系珠三角城市群发展的 部分急需解决的问题尚未得到解决，主要表现为：区域环境污染治理滞后，联合防污及治污 迫在眉睫；城市间交通联系受制约，跨区域交通衔接有待加强；基础设施的结构性失衡，跨 区域协调机制有待建立；区域产业同构现象明显，跨区域产业协作有待加强等。2012 年 8 月，时任广东省委书记汪洋同志在“省实施珠三角《规划纲要》讲评会”上强调，珠三角一 体化不仅仅是经济一体化，还包括社会管理和服务、市场经济规则程序、基础设施以及生态 环境建设和管理的一体化。通过这些方面的一体化，使经济资源和人力资源突破行政区划限 制，更自由、更顺畅、更有序地流动，实现更合理、更科学、更有效的配置。 在发展现状与目标存在差距的背后，突显了珠三角城市群协调与管治的问题，其主要体 现在以下几个方面： 1.1 专业管治机构及机制缺失，专业管治主体有待明确 为了促进珠三角城市群的发展，1994 年珠江三角洲经济区规划协调领导小组成立，1999 年更名为珠江三角洲经济区现代化建设协调领导小组。2008 年，随着《珠江三角洲地区改 革发展规划纲要（2008-2020 年）》（下称《规划纲要》）的颁布，成立了广东省实施《规划 纲要》领导小组，并定期开展城市联席会议，重点关注环境保护、产业协作、交通一体化、 产业协作、基本公共服务一体化等问题。经过这些协调机构的运作，珠三角一体化水平进一 步提升，提高了各级政府的统筹发展意识。宏观的珠三角管治政策为城市群的协作及管治提 供了方向，但对于跨区域合作项目的具体操作、各方权责以及对实施结果监督、管理等缺乏 具体的规定。专业型的区域协作机构可以集中资源解决城市群发展过程中的某个特定问题， 例如广东珠三角城际轨道有限公司统一对城际轨道进行规划、建设及运营，解决城市间快速 轨道通勤的问题。但是，影响珠三角城市群发展的其他方面问题如环境污染治理、公共汽车 运营等均缺乏跨区域合作的机构及机制。由此可见，区域专业性协作机构及运作机制的缺失 是跨区域管治协调难以实现的主要原因。 1.2 纵向联系强于横向协作，区域管治方式有待创新 （1）珠三角内部行政架构较复杂，同步横向协作受影响 珠三角内部的行政架构包括省政府、两个副省级市、五个地级市以及两个地级市的部分 市县，其中珠海和深圳还是经济特区。在高度外向型的经济发展模式与特殊的行政格局（经 济特区有高度自主权）背景下，各市的行政级别关系不同以及审批权限不同导致区域协作决 策难以同步实施。例如，副省级城市及经济特区的总体规划、重大基础设施建设等方案需由 国务院审批，一般地级市的总体规划由省政府审批，不同的审批时序及众多的发展主体导致 珠三角内部各城市难以统一决策、统一