欧盟共同农业政策交叉遵守机制探究.pdfVIP

生态安全与环境风险防范法治建设 ——2011年全国环境资源法学研讨会（2011.8.6~9·桂林）论文集 欧盟共同农业政策交叉遵守机制探究 姜双林 李明华 徐前兵 （浙江农林大学环境法治与社会发展研究中心） 摘要：欧盟创设交叉遵守机制，该机制不仅将环保要求一体纳入共同农业政策的重要工具，而且将直接支付与 农民遵守环境、食品安全、动植物健康和动物福利的基本标准，以及与将土地维持在良好农业与环境条件的法 定管理要求相勾连，并详细规定了未遵守规定之法律责任。自2005 年起，欧盟所有接受直接支付的农民均从 属于强制性的交叉遵守机制。该机制创设了共同农业政策支付与确保遵守基本强制性标准的需求之间的协同作 用。我国农业补贴立法应强化农业与环境协调发展理念、考虑引进交叉遵守制度，以有效应对WTO 农业补贴 规则所提出的挑战。 关键词：共同农业政策；交叉遵守；法定管理要求；良好的农业与环境条件 引言 在欧洲经济一体化的进程中，共同农业政策扭转了当时欧共体农产品自给率只有 85%的窘境，对欧 共体农业所取得的成就功不可没。但是，作为共同农业政策的法律基础，欧共体于 1957 年签署的《罗 马条约》并未将环境保护作为共同农业政策的目标予以规定。由于当时共同农业政策的指导思想是提高 产量和生产力，确保粮食供应和稳定农民收入，基本上没有考虑农业的环境影响，结果共同农业政策在 取得巨大成就的同时也破坏了环境和生态平衡。在过去的 50 多年里，欧盟已逐渐意识到共同农业政策 对环境的影响并开始进行一些改革，其中 2003 年开始的共同农业政策改革被誉为是“一个新时代的开 始” 。1这次改革采取了包括交叉遵守在内的一系列措施，其重点就在于减少欧洲农业政策对环境的有害 影响。 一、交叉遵守的提出与发展 一般来说，可以将交叉遵守描述成将两种活动联系起来的一种政策工具，如将取得农业支持补贴的 资格与采取特定的环境活动相联系。根据欧盟第　　　　　　　　　号理事会条例、第 　　　　　　　　　号理事会条例以及第　　　　　　　号条例的规定，可以将交叉遵守理解为这样一 种措施，即获得农业支持的农民必须遵守相应的环境保护方面的条件，如果农民没有能够很好地达到相 2 关的要求标准，则视情况按比例削减给与该农民的直接补贴额 。 其实，交叉遵守机制并非欧盟的独创。早在 20 世纪 70 年代的美国就出现了。1985 年的《食品安全 法》首次将农业补贴与环境条件相联系。但该原则在美国最初是作为经济措施而不是环境措施出现的。 作为一种经济措施，该原则最初的目的是为确保根据不同支持项目要求补贴的耕地农民，比如对于小麦 和大麦而言，能够满足这两个项目的规定以获得两项补贴的手段而确立的。3 的确，在美国国内，交叉 遵守一词已经被用作将多个生产项目之间进行经济联系的措施了。相反的是，获取补贴的农民应该遵守 环境条件这一原则则作为“资源遵守”或“保育遵守”而为人们所熟悉。结果，交叉遵守在美国和欧盟演变 为不同的含义。 在欧盟，交叉遵守成为农业生产政策中直接补贴措施附加的环境条件。“从环境方面来说，将直接 补贴引入农业生产政策的真正意义不在于这样一个事实，即欧盟可以利用这些付费措施使得农民降低农 业生产的集约化。其意义在于这样一个事实，即这些付费措施为确保农民满足更加特定的环境要求提供 了一个重要的机会。这些补贴与接受者尊重特定的环境条件的义务相联系。而这种联系构成了交叉遵守 1 Franz Fischler, Member of the Eur. Commn Responsible for Agric., Rural Dev. and Fisheries, Final Press Conference After the Decision at the Council on Agriculture: The New, Reformed Agricultural Policy (June 26, 2003), available at http://www.nakp.hu/download/fishler0624.pdf 2 European Commission. Cross-complianc [DB/OL]. http://ec.europ