南水北调水工程所有权研究的论文.pdfVIP

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 南水北调水工程所有权研究∗ 焦跃辉 （石家庄经济学院法学院，河北石家庄 050021 ） 摘要：南水北调水工程规模巨大，功能综合性强，涉及利益复杂，投资应当由政府主导。在水工程建设 中应当明确地方政府以及其他投资人的所有权以尊重其利益。在项目法人投资方式中，一方面要明确出 资人资格，另一方面也要明确政府对公益性耗费的补偿。 关键词：南水北调 水工程所有权 地方所有权 项目法人制 公益性消耗 南水北调工程规模巨大，需要投入巨额资金，要求投资主体多元化，这必然带来建成后的产权 关系复杂。而且工程主客水交融、新建工程和现有工程交错，使得产权关系更加复杂。根据我国水 资源短缺的基本特征和跨流域调水公益性的特点，工程不可能完全按照市场调节来运行，追求利润 最大化；另一方面，工程必须实现良性运行，达到调水的建设目标，实现资源优化配置。1 因此工 程建设管理体制要适应以政府投资为主的多元化投资体制的要求，明晰产权。 我国对水利工程实行“谁投资、谁拥有” 的政策，即根据投资来源来划分产权。如果水工程全部 由单一主体兴建，则水工程的产权属于兴建主体。但是，南水北调水工程投资主体是多元的，这就 需要明确以下几个问题：南水北调水工程为什么必须由政府投资？政府水工程投资中的出资比例如 何确定？地方政府对其出资的水工程是否享有所有权？在项目法人投资形式下，政府与项目法人之 间的关系怎样确定？项目法人运营水工程的公益性消耗由谁承担？ 一、南水北调水工程国家投资的必要性 （一）社会资本很难成为南水北调水工程的主要的投资来源 南水北调水工程具有相当程度的公益性，如果缺乏水利的价格机制和提供公益型服务的补偿机 制，水利项目的投资回报达不到社会平均的投资回报率，使社会资金一般不愿投入。例如，南水北 调水工程是与国民经济发展和人民生活改善关系重大的基础设施，除了补给北方水资源、改善受水 区域水质等作用外，还要发挥推动区域经济发展、优化区域产业结构、改善区域生态环境等方面的 作用。可见南水北调水工程所提供的产品是稀缺商品，具有公益性和时空上的自然垄断性，因此， 其价格不能够完全由市场竞争决定，而必须由国家加以一定的控制，这与私人资本的逐利性不一致。 再如，南水北调水工程的功能具有多元性，除调水和蓄水之外，还承担着防洪、排涝、养殖、航运、 发电等多种任务，既有公益性水工程部分，也有经营性水工程部分，如果对公益性水工程（部分） 与经营性水工程（部分）不加以明确区分，会导致私人承担公益性运营成本。此外，南水北调规模 庞大，水工程投资巨大，劳力投人多，建设周期长，社会资本很少能够满足工程建设规模的需要。 （二）“在多数情况下，由政府进行决策是有效率的”2 第一，政府决策可以避开偏好现实的问题。南水北调水工程具有很强的公益性，能够产生外部 效益。由于公共产品或准公共产品存在“搭便车”机会，消费者可能会隐藏其实际偏好，这会使私人 市场无法对公共品进行有效的决策。政府应该以整个社会的效率和福利为目标，在市场不能对公共 品有效决策的领域，代替市场进行决策，并可以通过公平的税收获得南水北调水工程的投资，减少 “搭便车” 。第二，节约交易成本。消费进行协商的大规模交易成本是私人市场不能有效决策的一个 原因。政府从选民手中获得授权，对一部分社会资源进行支配，用以各种公共产品的供给，节约了 决策的成本。第三，相对于个人而言，政府拥有更多的信息，能够从更加宏观的角度做出决策。 （三）南水北调工程建设需要政府的协调能力 南水北调水工程的修建必然对原有利益格局进行重大调整，影响产业结构、城乡布局，对流域 上下游、左右岸的社会福利进行再分配。而且，南水北调水工程对周围环境影响具有不可逆性。因 此在建设中“要协调中央与地方、上游与下游、主体与配套、供水与用水、当地水与外来水、新工 程与原有工程、水利与城建、水利与环保、投资者与管理者、投资者与用水户、管理者与用水户、 ∗ 本文属于北京市法学会 2007 年二级课题《物权法与环境保护》的成果之一。 1 张锦正：对南水北调工程建管体制的总体设想，《南水北调与水利科技》2002 年第 1 期。 2 纪玉山、王塑锋：论政府在公共品提供中的作用，《学习与探索》，2004 年第 5 期，75-78 页。