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美国进步主义时期联邦政府的制度建设 （摘要） 进步主义时期是美国历史上的一个大转折时期，这个时期的美国正处 于工业革命的后期，由自由资本主义向垄断阶段过渡，由农业社会向工业 社会的转型时期，但是旧秩序已经跟不上时代发展的要求，而新秩序尚未 建立。因此，虽然经济得到长足发展，但是垄断破坏了资本主义社会赖以 发展的市场竞争规则，不仅危害了农场主和中小资本家的利益，而且经济 危机频繁发生；分配不均导致贫富分化严重，社会问题层出不穷；企业界 与政界勾结导致腐败横行，民主制度遭到严重破坏。资本主义的政治制度 和经济制度都遇到了空前危机。 农场主首先行动，他们在 19 世纪 90 年代组建了自己的政党平民党， 提出了自己的纲领，并投入选举，要求管理铁路、改革税收、反对托拉斯、 保护自然资源、承认工会权利、实行直接参与民主。虽然平民党在大选中 没有获胜，但它所提出的纲领切中时弊，构成了进步主义改革的基本元素。 黑幕揭发运动为进步主义运动作了舆论上的准备。一群号称“黑幕揭发者” 的新闻记者和作家，揭露了企业的腐败、城市的肮脏和贫穷，使美国人认 识到社会的真实面目，从而产生了要求变革的心理。不少黑幕揭发著作成 了改革的重要依据，成为改革所要解决的一个个具体目标。中产阶级知识 分子是进步主义运动的先锋，他们在社会学、经济学、政治学、哲学、法 学和史学等领域，提出了反传统的进步主义思想，批判了放任主义和社会 达尔文主义，要求通过扩大政府的职能，管理工商业、发展公共和教育事 业、处理劳工事务等等，成为运动的理论指导。 19世纪末进步主义运动开始全面展开，几乎触及了社会的各个方面、 各个角落，涉及政治、经济、社会和劳工、文化思想和教育等等方面。首 先兴起的是社会正义运动，他们发起在贫民区建立安置所的运动，关注童 １ 工问题，以及要求用限制劳动时间的办法保护女工，为女工的最低工资立 法，建立工伤事故保险体制。在争取女权运动方面也取得了重大成果，1920 年宪法第19条修正案规定妇女具有选举权。在市政改革方面，建立了城市 委员会制度和城市经理制，既消除了城市腐败政治的基础，又建立富有成 效的现代管理体制。对州的改革简化了政府的组织形式，拓宽了公民参政 议政的渠道，做到了“还政于民”，而且政府加强对公共事业的管理也使人 们的利益真正得到保障。 进步主义的改革运动从市与州向更广阔的全国舞台蔓延是不可避免 的，不仅因为铁路、金融及工业网跨州界引起的一些问题需要联邦政府运 用宪法才能加以解决，而且因为在联邦政府内部也有许多问题需要改革。 联邦政府将许多改革实现了制度化，主要包括政府内部的行政体系和财政 制度，以及使政府对国家经济、金融的干预制度化，到现在仍是美国政府 机构和制度的重要组成部分。 在联邦政府内部，内战后国家权力的重心是国会，国会在制定国家政 策方面往往起主导作用，但是国会的分散性特征并不能带来工作的高效率， 这使得政府工作效率低下，政风败坏；而且虽然1883年开始实行彭德尔顿 法，通过公开竞争考试择优录用行政官员，但在执行中很不彻底。西奥多·罗 斯福上台后，首先完善文官制度。在其第二任内，罗斯福建立了克普委员 会即部门秩序委员会，开始了更全面的行政改革，计划建立一个强大、稳 定和职业化的行政体系，改变过去各部门之间缺乏协调、运作分散的状况。 虽然克普委员会的计划没有全部得到执行，但罗斯福改革基本上改变了行 政部门和联邦政府内行政人员的地位。塔夫脱时期建立了经济与效率委员 会，将预算概念引入政府，研究了政府组织结构，使总统更系统地控制政 府各个部门。威尔逊时期对行政机构的重建则是在一战时期对紧急情况的 一种临时反应，1918年通过奥夫曼法授权总统不需要经过国会批准有权撤 除、创建以及合并联邦政府内部的机构。进步主义时期总统对行政体系的 ２ 重建是 20 世纪总统权力扩大趋势的开始，在 20 世纪美国基本确立以总统 为主导的三权分立制，但这一趋势的突破点是从进步主义时期开始的。 进步主义时期美国仍没有一个完整的预算体系，预算案的建立和批准 都归属于国会；政府的开销没有详细的分类，而且对政府支出缺乏一个有 效的监督。塔夫脱总统的经济与效率委员会力主制定一个行政预算，使美 国预算制度由立法机构主导的预算转变为行政主导。委员会提出的报告