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在推动农地规模化经营中重塑耕地保护制度—以濮阳、安阳、鹤壁豫北三市为例 摘 要 耕地保护关乎国计民生，粮食安全不仅是社会问题，更是政治问题。中央 领导也高度重视我国耕地保护问题。温总理提出 18亿亩耕地红线坚决不能动摇， 建立国家土地督察制度守护这一红线安全。2008 年，党的十七届三中全会审议 通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“坚持最严格的耕地 保护制度，层层落实责任，坚决守住 18 亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建 立保护机制，确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高。” 中央一号 文件中也多次提及耕地保护问题，2010 年的中央一号文件《中共中央 国务院关 于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中就明令 提出坚决守住耕地保护红线。所以无论从耕地保护本身的意义出发，还是从贯 彻执行党中央的政令来看，耕地保护问题的研究意义重大，探索一条切实可行、 十分有效的保护耕地的道路是研究的核心。 保护耕地无外乎依靠激励与约束两种手段，我国最早的耕地保护制度依赖 约束机制，通过法律法规、政策文件的形式，利用法律、行政手段严格禁止乱 占耕地，在一定程度上是有助于制止农地非农化的问题、有助于减慢耕地减少 速度的，但随着市场经济秩序的不断完善以及城镇化的不断发展，单纯的约束 机制面临巨大的经济利益诱惑时作用大为降低，违法主体难以抵挡经济利益的 诱惑选择私自将耕地转为它用。在这种状况下，随着国家经济社会的不断发展、 综合国力的提升，提出工业反哺农业、城市支持农村的新型发展道路，也是借 鉴国外耕地保护的经验，提出建立耕地保护补贴，基本农田保护基金等措施， 综合利用激励和约束两种手段实现既定的耕地保护目标，无可否认的是，这两 种手段的综合运用在新形势下确实发挥了很大的作用，提高了一部分农民自觉 保护耕地的积极性。然而近几年我国的耕地数量依然在不断缩减，农业部副部 长危朝安在十一届全国人大三次会议上答记者问时指出我国耕地的红线是 18亿 亩，而去年耕地的总数是 18.26 亿亩，已经逼近红线。我们不仅要问我们的耕地 保护制度哪儿出了问题，为什么对红线还是造成了如此巨大的压力？作者通过 对豫北地区三市六县的调查，以及大量文献的研究中总结出，农地非农化的根 4 在推动农地规模化经营中重塑耕地保护制度—以濮阳、安阳、鹤壁豫北三市为例 本原因一直是农业农地的比较利益偏低，这也是学者一致认同的观点。那么这 一问题背后的原因就是我国分散的家庭承包经营体制，它既使得相对二、三产 业单位土地产出本就偏低的农业丧失了其规模化后大幅提高收益的可能，又使 得分散的农户难以形成统一管理，登记制度又不健全，土地管理工作者难以监 督每一个分散的农户如何处理自家的小地块，于是出现了靠近公路的耕地上私 自建设房屋的违法事件成为既定事实。约束机制因约束的主体过于庞大、过于 分散而降低效用；按照人均耕地和家庭人口数发放的耕地保护补贴在每个农户 中也显得微不足道，跟他们外出打工的月工资相比、跟他们将耕地建成房屋获 取的“租金”收入相比差距很大，他们没有积极、主动保护耕地的动力，激励 机制也因这种分散造成利益诱惑的微不足道而降低效用。所以作者认为要想改 变目前耕地保护中约束和激励机制作用日渐降低的现实问题，必须要改变目前 的家庭分散承包经营的现状，推广农地规模化经营，为约束和激励机制搭建“演 出”的“舞台”，打好二者发挥效用的“地基”，并在这种转变农业发展方式的 过程中，重新构建农地登记制度、监督制度、责任制度、补贴政策，进一步完 善激励和约束手段，相信在农地规模化经营基础之上的激励和约束机制在耕地 保护方面将发挥十分有效的作用。 全文共分三个部分：基础研究、核心研究、检验与结论。第一部分为基础研 究，包括第一章导论、第二章文献研究和第三章理论基础和分析框架三部分内 容，主要介绍研究的背景、目的、意义、研究内容、方法、技术路线，国内外 研究的相关观点，本文立论的理论基础，为本文核心部分的研究搭建好框架和 基础。第二部分就是本文的核心内容，包括第四章全国耕地保护研究、第五章 豫北地区耕地保护研究、第六章农地规模化经营的推广方案三部分内容，在对 全国耕地保护的现状和问题大致介绍后，重点介绍目前豫北地区耕地保护中的 问题以及新形势下的出路，论证农地规模化经营的必要性和可行性，并最