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我国城市更新制度体系与经验分析——以上海、深圳、广州为例

摘要：随着我国城镇化进程进入存量更新阶段，城市更新成为破

解空间资源约束、推动高质量发展的重要路径。本文以国家政策框架

为背景，选取上海、深圳、广州为典型案例，系统梳理三地城市在制

度体系、实施路径与创新实践上的更新经验。研究发现，上海侧重政

府统筹下的刚性规划与公共利益保障，深圳依托市场化政策工具，探

索高强度开发与公共利益兼容机制，广州则通过分类施策与多元主体

利益协调机制破解复杂更新难题。研究建议，未来城市更新需立足城

市禀赋优化制度供给，通过健全法律体系、创新多元融资机制、深化

公众参与，实现空间治理现代化与经济、社会、文化价值的协同提升。

关键词：城市更新；政策体系；经验分析

近年来，随着我国城镇化水平的提高，大量城市在经历快速扩张

后逐渐面临空间资源紧张、基础设施老化、生态环境恶化、文化遗产

保护压力增大等问题。在“增量建设”空间日趋饱和的背景下，如何

通过城市更新对既有建成区进行功能重塑、空间优化与人居环境提升，

成为城市高质量发展的重要议题。城市更新由此成为我国城市转型

升级过程中的关键抓手，既要满足城市经济再增长的需求，也要兼顾

文化和环境的多重价值。

一、现阶段我国城市更新政策体系及特点

为引导各地因地制宜地实施城市更新，国家相关部门先后出台了

多项指导性文件，对城市更新的总体原则、实施路径、管理机制等做

出了明确规定。

(一)政策体系

从国家层面政策演进脉络来看，当前城市更新制度体系主要围绕

战略定位、制度约束、规划统筹与保障机制四个维度展开系统性建构。

战略导向层以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规

划和2035年远景目标纲要》为核心，明确将城市更新纳入国家治理

现代化范畴。制度约束层包含三大核心规范：住房和城乡建设部《关

于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科〔2021)

63号)设定拆除建筑面积比例≤20??就地安置率≥50??量化指标；

国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国

办发〔2020〕23号)建立基础类、完善类、提升类三级改造标准；

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在城乡建设中加强历史文化保

护传承的意见》明确在城市更新中进行严格拆除管理，禁止大拆大建。

规划统筹层通过自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通

知》(自然资发〔2023〕171号)建立土地混合开发、容积率奖励等

存量用地政策；住房和城乡建设部《关于扎实有序推进城市更新工作

的通知》(建科〔2023〕30号)构建“专项规划编制-年度行动计划

-项目库管理”实施体系。保障机制层包含国务院办公厅《关于进一

步盘活存量资产扩大有效投资的意见》(国办发〔2022〕19号)通

过吸引社会资本参与盘活城市老旧资产资源，特别是老旧小区改造等；

财政部印发《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》(财

综〔2024〕2号)将老旧小区改造纳入补助资金支持范畴；国家发展

改革委、住房城乡建设部《关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设

的通知》(发改投资〔2021〕1275号)明确中央预算内投资将用于

城镇老旧小区改造配套设施建设项目。本体系通过战略层定调、制度

层划界、规划层操作、保障层托底的政策协同，推动城市更新从“项

目驱动”向“制度驱动”转型，体现了空间治理现代化的制度创新逻

辑。

(二)政策特点

从这些政策演进脉络可概括出以下几个主要特点：

一是强调规划先行与法制保障。城市更新项目往往牵涉空间结构

重塑、土地用途调整、利益平衡等复杂问题，需要在法规层面提供稳

固的制度支撑，以保证更新项目的合规性和可持续性[2。为此，国务

院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国

办发〔2020〕23号),以分类施策为基础(分为基础类、完善类、

提升类改造),构建政府、居民、社会资本多方共担的资金机制，统

筹推进民生改善、经济转型与内需扩张，并注重长效管理与社会治理

创新，强调居民参与和历史文化保护；自然资源部发布《支持城市更

新的规划与土地政策指引(2023版)》(自然资办发〔2023〕47号),

要求将城市更新纳入国土空间规划体系，通过总体规划明确更新目标、

实施策略，并在详细规划中细化更新单元的功能定位，强调规划刚性

约束。

二是倡导多元化投融资机制。城市更新具有投入资金量大、回报

周期长的特点，仅依靠政府财政难以持续，需要更多社会资本的参与。

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