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中国地方政府融资平台的发展、挑战与转型路径探析

一、引言

1.1研究背景与意义

在我国经济持续发展的进程中，地方政府融资平台扮演了极为重要的角色。其发展历程与我国经济体制改革、城市化进程紧密相连。20世纪80年代，为解决地方基础设施建设资金短缺问题，地方政府融资平台应运而生，如上海久事公司，它通过发行债券等方式筹集资金，开启了地方政府融资平台的探索之路。此后，随着城市化进程的加速，对基础设施建设的需求不断增长，地方政府融资平台也在不断发展壮大。

2008年全球金融危机爆发，我国推出了“四万亿”经济刺激计划，地方政府融资平台迎来了爆发式增长。为配合中央政府的投资计划，各地政府纷纷加大基础设施建设力度，融资平台作为主要的融资渠道，规模迅速扩张。根据相关数据显示，2009年，全国地方政府融资平台数量激增5000余家，地方融资平台公司贷款余额达7.38万亿元，同比增长70.4%。这一时期，融资平台在推动地方经济发展、促进基础设施建设等方面发挥了巨大作用，但也埋下了风险隐患。

随着融资平台债务规模的不断扩大，其风险逐渐显现。部分融资平台存在过度依赖土地出让收入偿还债务的情况，而房地产市场的波动使得土地出让收入不稳定，增加了债务违约的风险。一些融资平台的项目盈利能力较弱，现金流难以覆盖债务本息，只能依靠借新还旧维持运转，债务风险不断累积。

为防范化解地方政府债务风险，自2010年起，监管部门陆续出台了一系列政策文件，对地方政府融资平台进行规范和整顿。2014年，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文），明确提出剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，推动融资平台转型。此后，融资平台的发展进入了转型调整期。

在此背景下，研究我国地方政府融资平台的发展具有重要的现实意义。从化解债务风险角度来看，深入了解融资平台的债务结构、风险成因等，有助于制定针对性的风险防范和化解措施。通过对融资平台债务规模、偿债能力等方面的分析，可以识别潜在的风险点，提前采取措施进行风险预警和处置，避免债务风险的集中爆发，维护金融稳定。

研究融资平台的发展对推动经济可持续发展也至关重要。融资平台在基础设施建设、公共服务提供等方面仍发挥着重要作用，实现其可持续发展能够为经济增长提供持续动力。合理规范融资平台的运作，引导其向市场化、专业化方向转型，可以提高资源配置效率，促进基础设施建设的高质量发展，为经济可持续发展奠定坚实基础。

1.2国内外研究现状

国外关于政府融资与负债的研究起步较早，理论研究方面，世界银行高级经济学家HanaPolackovaBrixi（1998）提出财政风险矩阵，将政府的负债风险来源划分成四个方面，系统论述了政府或有负债对财政稳定性构成的巨大威胁，为后续研究政府债务风险提供了重要的分析框架。WillianEasterly（1999）从传统预算体制角度，论述政府财政机会主义特征，指出政府减少直接显性债务时，往往伴随着等量隐性债务增加，这使研究者开始关注政府债务结构中隐性债务的问题。AllenSchick（2000）从政府预算角度研究财政风险成因及对策，丰富了财政风险研究视角。MaiUn（2002）对地方政府财政风险监测问题进行研究，提出监测原则与方法，为地方政府债务风险监测提供理论支持。2002年，HanaPolackovaBrixi和AllenSchick编辑出版《风险中的政府：或有负债与财政风险》，奠定财政风险理论分析体系。

在实践研究上，21世纪以来，诸多学者聚焦新兴市场国家债务问题。Calvo和Reinhart（2000）认为国内债券市场作为融资渠道，有效缓解外部融资“突然中断”问题，肯定了国内债券市场对新兴市场国家经济发展和金融稳定的作用。Burger和Warnock（2006）发现通货稳定和信用市场强大的国家，国内债券市场更大。Claessens等（2007）认为投资者来源广泛的经济体，国内债券市场更大。Jeanne和Guseina（2006）、Cowan等（2006）以及Panizza（2008）系统论证新兴市场国家国内公共债务构成及可能出现的新风险。AudMehl，JulienReynaud（2010）利用33个新兴市场国家1996-2008年数据分析国内公共债务构成，并对风险来源进行实证分析。

国内对地方政府融资平台的研究主要围绕其发展模式、风险评估、转型路径等方面。在发展模式上，周辉（2009）通过研究美国、英国、韩国等国家地方政府融资模式，如美国的市政债券模式、英国的PPP模式、韩国吸引民间资本进入基础设施建设模式，认为我国地方政府融资可从中得到启示，包括合理举债、信