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从地方政府到地方治理地方政府角色与职能的转变 1.从地方政府到地方治理。 随着全球化成为潮流,现代国家政府职能也大幅扩张,公共服务压力日渐增大,导致政府规模急剧膨胀,财政负担不堪重负,中央与地方关系走向分权化。同时,随着地方民众参与公共事务意愿的增强,地方政府也被迫改变传统的封闭官僚层级形象,结合市场和民间社群的力量来提供公共服务。“它发生在地方,却又不仅仅限于地方的边界;它强调以分权化为主导的地方权力和自主管理能力,但又倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系”。传统的地方政府概念已经难以描述或解释这一新的地方体制,西方学者遂以地方治理的概念加以补充,并将该演变过程称为“从地方政府到地方治理”。这种转变可追溯至二战后国家政府职能的转变。二战后西方国家建立福利国家体制和官僚层级模式,这个时期国家与社会的关系是层级节制、集权的模式。而从上世纪八十年代开始,由于财政压力使许多地区开始推行新公共管理的改革,师法企业,广泛采用市场模式提供公共服务。到了二十一世纪,为了回应日益增加的公共需求和民众民主参与意识的提高,地方政府开始透过授权和分权,将多元主体纳入地方治理体系来共同履行公共权威,提供公共财物的生产与服务。 二、地方治理意涵 1.地方治理之概念 Bovaird和Loffler分析了经合组织国家推行治理的经验,对地方治理作了下列定义:地方治理是一套包括正式与非正式的规则、结构以及过程。它决定了个人与组织行使权力的方式,此方式除了超越一般利害关系人所作出决策的力量之外,也会影响个人或组织在地方层次上的福利。他们认为,基于以上定义,地方治理可以进一步导出下列四项意涵:(1)多元治理。地方复杂公共问题无法由公共机构单独解决,而是要依赖与其他组织或人员的合作。(2)包括正式与非正式的规则。在利害关系人互动中,两者均可能会受到重视,彼此间并会产生不同优先顺序。(3)除了新公共管理所强调的市场机制外,也重视政府固有的核心权威以及协调合作的网络关系。(4)基于政治运作传统,考虑各利害关系人间权力互动以及促进自身利益的情境,不能交由管理主义者或精英来掌控治理。 2.地方治理概念的分析架构 地方治理的概念重新界定了地方政府与社会的关系,也就是地方政府将不再是地方事务的唯一主导者,更多地要考虑多元利害关系人。我们采取Pierre 和Peters的观点和方法,将地方治理概念视为结构、过程和分析之架构,以进一步澄清其概念意涵。 (1) 作为结构的地方治理。 当我们将地方治理视为是一种结构时,即假定各种不同的政治和经济制度都是被创设出来的结构,这些结构是一些组织化的集体行动,也是允许、规定或禁止某些行动的游戏规则。被普遍认知的治理结构包括科层体制、市场与网络等,这些结构都能解决但同时也会引发某些治理上的问题。这些结构在地方治理上是同时并存的,例如地方政府除了办理自治事务外,也受中央政府的指挥监督办理委托事项,此为层级节制;而与此同时许多地方政府推动的业务外包则是属于市场治理结构;在地方治理的过程中,也经常出现政府或社会的各类参与者,为了达成某项政策目标主动或被动结合,成为一个足以左右资源分配的政策社群,此即为网络的治理结构。因为地方治理的结构不限于官僚层级一种,所以中央或地方政府也就不是唯一的行动者,其他各类非政府组织、自愿性团体或私部门也必然会参与游戏规则的制定。 (2) 作为过程的地方治理。 当视地方治理为一个过程时,即假定治理是社会和政府互动的一种动态结果。治理途径时常被认为比较注意过程及其动态结果,而较不重视正式的制度安排,这是因为治理大多围绕着政治和经济行为的议题,且经常关注结果的变化而较少注意到制度层面的问题。地方治理过程中的参与者是多元的,治理过程的关系建构也是动态的。将地方治理视为一个过程,有利于我们在观察地方公共事务管理时,厘清在不同的政策议题中,各类参与者可能形成的各种互动模式及其关系,关注地方治理结构中的各类行动者。 (3)作为分析架构的地方治理。 在治理概念的相关文献中,导致概念混淆不清的一般原因,源于治理既是现象,又是理论和分析框架。Pierre 和Peters特别强调治理概念作为分析的架构,不仅仅是把机构之间的互动性与公共政策的制定过程相连接,同时也指出社会与治理的关系。作为一种分析架构的地方治理概念,能够为我们提供一些标准或把握现象的动态画面,让我们进一步了解地方治理的实际面貌。比如近年英美等国的地方政府因为财政困难,藉由政府业务外包或吸纳志愿性团体来提供公共服务。政府业务外包是一种市场治理结构,而吸纳志愿性团体则是一种网络治理结构,这两种结构成为地方治理的机制,可能是被地方政府加以选择,也可能是地方政府与其他社会行动者互动的结果,而这些新的治理结构与过程,将重新改善地方财政的状况