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ppp大工程“鸟巢”为何半路散伙？ I经典失败案例解析 国家体育场“鸟巢”赛后运营一年，刚刚度过“蜜月期”的合作双方居 然“离婚”了。从招投标、建设到运营的全程，一系列不符合PPP （政府 和社会资本合作）模式精神和现行法律法规的做法，都给工程运营的最 终失败埋下了伏笔。 经济参考报》记者采访发现，PPP模式与现行的一些财务、法律制 度存在矛盾之处。以“鸟巢”的盈利计算为例，如果按折旧计提，那么运营 方无法实现分红；如果按股权清算，那么北京市政府30年不要分红的承 诺违法。专家表示，全面推行PPP模式，首先要清除制度上的羁绊。 “鸟巢”半路散伙 将近十年前，北京市政府决定对国家体育场“鸟巢”等工程采用PPP 模式，“鸟巢”成为我国首个采用PPP模式建设的大型体育场馆。然而这 段“婚姻”却最终遗憾收场。 《经济参考报》记者了解到，在“鸟巢总计近32亿元的投资中， 由中国中信集团公司等四家企业组成的中信集团联合体出资42%,北京 市国有资产经营有限责任公司代表北京市政府支付剩余的58%,双方按 投资比例组建国家体育场，负责“鸟巢”的融资、建设、管理等 工作。中信联合体拥有赛后30年的特许经营权，运营期间自负盈亏。 期满后，鸟巢’由北京市政府收回。 为使工程建设顺利进行，合作双方都尽力为对方分担风险。中信联合体不仅帮助北京市政府减少了直接投资，还要为“鸟巢”承当每年高达 1.5亿元人民币的运营费和利息支出风险；而北京市政府那么提供了许多 鼓励和激励措施，尽可能地帮助企业降低风险，如提供低价工程土地， 价格仅为相邻地段的十分之一等。 开工不到四年，这座世界同类体育场中规模最大、结构最复杂、技术难度最高、工期和质量要求最严格的体育场矗立在世人面前，并圆满 完成奥运会的主要赛事任务。数据说明，包括“鸟巢”在内的六个场馆及 设施工程总投资约194亿元，除北京市政府出资20亿元外，其余约174 亿元都是社会资本。 在北京市发改委相关负责人看来，PPP模式在“鸟巢”等奥运体育场 馆的建设中发挥了巨大作用，它探索出一条发挥政府信用杠杆作用、充 分发动社会资金参与公益事业建设的多元化融资新渠道，实现了政府职 能的转变，使相关部门从侧重审批变为侧重服务，搭建了政府、企业、 金融、法律机构之间的信用建设桥梁，也锻炼了参与合作的国内企业， 加速了体育产业的开展。 令人惋惜的是，“鸟巢”赛后运营一年，刚刚度过“蜜月期”的合作双 方居然“离婚”了。 2009年8月29日，北京市政府与中信联合体签署《关于进一步加 强国家体育场运营维护管理协议》，对“鸟巢”经营者进行股份制改造： 中信联合体放弃了 30年特许经营权，转而获得永久股东身份；国家体 育场有限责任公司董事长、总经理等公司高层由北京市国资委派任。这 意味着PPP模式在我国大型体育场馆建设、运营中的首次应用宣告“天 折”。 盈利计算悖论 “鸟巢”工程的失败暴露出在执行过程中，PPP模式与现行的财务、 法律等制度还存在矛盾。 《经济参考报》记者采访发现，一方面，“鸟巢”的招标流程不完全符合PPP工程要求。将设计责任交给投标人是体育场馆建设的重要特 点，但在“鸟巢”招标过程中，北京市政府先行招标选定了设计方案，造 成设计上对体育场赛后商业运营考虑缺乏，限制了工程公司在赛后对 “鸟巢”商业效率的最大化。 另一方面，招标时过于看重融资能力，赛后运营管理能力没有引起 足够重视，中信联合体内部缺少利益协调机制。由中信集团、北京城建 集团、美国金州控股集团等企业组成的中信联合体，上述三方都具备丰 富的建设经验和良好的融资能力，但都未经营过体育场馆，严重缺乏运 营管理经验和体育产业资源，注定了赛后运营的盈利模式单一。同时， 三方都想从建设承包合同中获利，对建设方案失去良好控制，本钱超出 概算约4.56亿元，恶化了工程的资产负债表。 止匕外，国家体育场的“定位”加上公众对ppp模式认知不清，直接影 响了赛后运营效益。运营方在诸如企业冠名，观众座位椅冠名等商业运 作方面均招致非议，出现了所谓“商业化与公众利益的冲突”，运营商不 断提出的举办演唱会等文艺活动申请，也被相关部门以消防平安等原因 驳回。有专家说：“企业想做一些事，但政府部门的限制比拟多。” 值得注意的是，《经济参考报》记者发现，在PPP执行过程中， PPP模式与现行的一些制度存在矛盾。例如，按照现在会计准那么计提折 旧，让“鸟巢”的盈利计算成为一个难题。在30年的运营期内，运营方 事实上是在为北京市政府投入的20亿元的折旧额“埋单”，根本无法实 现分红。再如按照公司清算方法，公司必须按照股权来清算，北京市政 府30年内不要分红的承诺违反清算法。 “鸟巢”经营权由北京市国有资产经营责任重新主导后，逐 步实现了现金流的平衡，值得充分肯定。“但是政府收回‘鸟巢经营权，