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福建省加快推进小城镇综合改革建设 福建省社会科学院吴肇光 【摘 要】文章以福建省小城镇综合改革建设试点为背景，通过对其影响因 素进行分析，提出试点镇发展模式的选择与综合改革建设的基本构想，并从完善 小城镇功能、营造小城镇个性化特色、统筹推进城乡一体化建设、建立多元化投 融资体系等方面,就加快推进福建省小城镇综合改革建设试点进行探索与研究。 【关犍词】小城镇；综合改革；试点 为促进小城镇健康有序发展，提高小城镇综合承载能力，充分发挥小城镇在 推动新一轮经济增长中的引擎作用、在促进城乡统筹发展中的载体作用、在增创 发展新优势中的平台作用,福建省于2010年2月选择了 22个重点小城镇开展 综合改革建设试点，于2011年1月再增加20个试点镇，力求步子更大.水平 更高，试点工作取得更大突破，力求为探索解决福建省’三农〃问题和调整城乡 结构、扩大内需的途径，为统筹城乡协调发展、缩小城乡差别提供示范作用。 一、影响小城镇综合改革建设的因素分析 “十一五〃期间，是福建省城镇化发展最好最快的时期，全省城镇化发展实 现了从量的提高到质的提升的转变。到2010年底，全省城镇人口 2100多万人, 城镇化率达57. 09%,年均增长1?5个百分点以上,初步形成了以福州、厦门、 泉州等特大城市为龙头，漳州、莆田、龙岩、三明、南平、宁德等设区城市为中 坚，县级城市为骨干，小城镇为基础的城镇网络体系。从发展现状来看，小城镇 作为一种县域经济向广大农村辐射的中转单元，在发挥联结城乡，实现城乡统筹 方面发挥了积极作用。然而，福建小城镇综合改革建设试点尚存在一些障碍性因 素，影响了改革建设的稳步推进。 1、 总体规划相对滞后。在试点镇建设中存在规划相对滞后，规划不够科学， 特色不够突出，实施不够严格，甚至出现边建设边规划等问题。一些地方对小城 镇的发展方向、思路和框架认识不清、定位不准,过分注重某一路段、某一街区 的规划建设，造成整体布局不合理、用地分布不合理、基础设施薄弱等问题。专 项规划与土地利用总体规划等相互衔接和协调不足，不同职能部门根据自身建设 的理念对相同土地空间进行重复规划，造成土地利用总体规划实施不畅，无法对 土地进行有效控制。 2、 聚集效应尚未显现。虽然一直鼓励乡镇企业向小城镇集中，但收效甚微。 主要有两个原因：一是小城镇规模小，基础设施、配套设施落后，难以实现能源、 交通、市场、信息等生产要素的共享；二是小城镇建设用地价格过高，对于老企 业来说，还要增加搬迁成本，加大了企业向小城镇集中的难度。由于农民进城落 户,购地、建房、买房，除了要支付一定的税收和管理费用（如城镇增容费、流 转税）外，往往还要支付交通、邮电、教育、农业等部门附加征收的各种费用， 且要退掉原有承包地和宅基地，使大批进城务工、经商的农民也不愿进城落户。 3、 资金投入相对缺乏。小城镇建设虽然逐步形成多渠道的融资机制，但市 场化比重并不高。由于地方财政有限，上级政府和中央政府的财政支持不足，国 家政策对国有融资平台的限制等原因，试点镇特别是部分山区试点镇，资金瓶颈 依然比较突出，引进大项目、高科技项目难度大，导致沿海、山区试点镇发展总 体进度差距较大。从2000年至今，建设资金中的公有资金、金融资本、民间资 本和其它资金四个部分，总体上看,公有资金比例和金融资本的比重均有增加， 但其余两部分资金投入所占比重仍然很小。［1］ 4、 建设用地相对不足。在福建省,尤其是沿海地区,土地除了基本社会保 障功能以外，还具有保值增值的功能，因此,很难让农民放弃土地使用权，部分 试点镇建设项目出现征地难、工业用地紧缺等问题。由于土地使用权流转机制不 完善，社会保障制度不健全，失地农民的生活、医疗保障落实不到位,就业和户 籍管理制度还无法及时有效解决,农民补偿期望值与实际补偿标准有差距等因 素?也直接影响了征地拆迁的顺利推进。 5、 体制改革相对滞后。在工业化、市场化和城市化高速推进的同时,小城 镇管理体制改革和政府治理转型滞后而造成的小城镇政府体制和管理方法的僵 化，已经难以适应社会经济发展的需要，成为社会经济发展和城镇化进程的制约 因素之一。随着城镇化的推进，小城镇政府管理体制的一些问题，如政府管理体 制的僵硬性（职能专一、适应性不足等），政府组织结构的离散性（职能部门条 块关系不顺等）、权能不足（社会管理权和执行权不足、事权与财政的不相称等）, 以及政府官员责任意识淡薄（城镇规划的盲目性、随意性和滞后性）等，成为小 城镇社会经济发展的体制瓶颈。 二、城镇化发展模式的选择 推进城镇化没有也不会有一个固定模式，它的发展必须和当地的经济、社会、环境发展相适应,并且因资源特点、区位条件和工业化基础的差异，各地在城镇化的具体实践也表现出鲜明的个性。［2］因此，必须抓住区域发展特点，设计不