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关于公益诉讼制度思考 　　【摘 要】随着社会经济的发展，环境污染、有毒食品等问题愈演愈烈。如何遏制严重损害国家和社会公共利益的事件发生，完善公益诉讼程序非常重要，本文就这一问题进行了一些探讨。 　　【关键词】公共利益 公益诉讼 诉讼制度 　　近年来，随着社会经济的发展，环境污染、有毒食品等问题愈演愈烈，中海油渤海湾漏油事故、紫金矿业污染事件、云南曲靖铬污染事件、三聚氰胺事件等等， 每一个事件都严重损害了国家和社会的公共利益。在这种情况下，2012年通过的新《民事诉讼法》增加了第五十五条，规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”。这是一种与传统的诉讼类型不同的新兴诉讼类型，我们称之为公益诉讼，这是对传统诉讼的重大突破。但就新《民事讼诉法》规定来看，规定过于抽象概括，只确定了原则制度，具体操作没有明确，笔者现就公益诉讼的程序问题进行一些相应的探讨。 　　一、国内公益诉讼的现状 　　目前有涉及到公益诉讼的法律有《海洋环境保护法》、《民事诉讼法》、《水污染防治法》、《刑事诉讼法》等，但纵观其规定内容，不是规定的适用过于狭窄，就是规定太抽象概括无法适用。例如《海洋环境保护法》中的规定只适用于海洋污染，对内河湖泊的污染是不适用的；再如《民事诉讼法》第五十五条规定过于抽象、概括，对公益诉讼的提起范围、公益诉讼的主体等都没有具体说明，尺度难以把握。 　　当然，面对日益严重的损害公共利益的事件，各地法院、检察院和社会团体也做了一些积极而又谨慎的尝试。如2003年4月，山东省乐陵市人民检察院针对一化工厂严重污染环境的行为，提起了环境公益诉讼。2008年，无锡市、昆明市中级人民法院相继成立环境保护法庭，均将环境公益诉讼案件纳入管辖范围。还有一些个人或行政机关提起过“公益诉讼”，如2006年全国发生多起“民政局为流浪人员维权案”等。 　　二、公益诉讼实践操作中的问题 　　虽然各机关、组织和个人都提起过公益诉讼，但这些案件，基本都没能走完整诉讼程序。有的被不予受理、驳回起诉或者中途撤诉，有的和解结案，有的原告败诉，究其原因，还是因为关于公益诉讼的法律规定过于分散，不甚明确，给实践带来了一定的困难。 　　1、公益诉讼的主体 　　《民事诉讼法》第五十五条规定，公益诉讼提起诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，这一规定实际只是笼统的概述，并没有明确规定哪些机关和组织可以成为公益诉讼的主体。第一，“法律规定的国家机关”是指哪些机关？根据我国《刑事诉讼法》第九十九条第二款：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”的规定，检察机关是可以成为这里所说的主体之一吗？作为国家管理部门的行政机关作为提起公益诉讼的民事主体，又是否合适呢？第二，“有关组织”中的“有关”如何理解，什么样的组织才可以成为公益诉讼的提起主体？比如消费者协会，可以就侵害消费者的问题提起公益诉讼吗？此外，《民事诉讼法》第一百零八条中的规定，要求原告必须和本案有直接利害关系，那么当法律规定机关和有关组织提起公益诉讼时，是否要受到该条的限制？这都使得公益诉讼在主体认定上面临着一定的操作障碍。 　　2、公益诉讼的适用范围 　　《民事诉讼法》第五十五条中规定了公益诉讼的范围是“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，这条采用列举的方式界定了公益诉讼的受案范围，对于其他涉及到社会公共利益的案件，如垄断经营、行政机关不正当的行政行为等造成国家或社会利益受到损害时，是否也可以提起公益诉讼呢？从目前的规定来看，其范围过于抽象和概括。 　　3、诉讼请求的内容 　　公益诉讼不同于传统的诉讼，它保护的是公众利益，那么在向法院提起诉讼后，可以提出哪些诉讼请求呢？公益诉讼是在公共利益受到侵害的情况下，由有关机关和组织提起的一种以侵权为诉讼标的诉，那么按照一般的侵权诉讼的规定，在公益诉讼中是否可以要求侵权损害赔偿呢？ 　　4、诉讼后果的承担 　　第一，诉讼费用，根据法律规定，公益诉讼是由“法律规定的机关和有关组织”提起，《民事诉讼法》诉讼费用的规定，原告起诉时需要先行预付诉讼费用，那么对于公益诉讼的提起，是否需要先行支付诉讼费用呢？如果原告方败诉，这个诉讼费用最终由谁来承担？第二，如果公益诉讼的诉讼请求中可以要求损害赔偿，那么赔偿金又将如何分配？是由机关、组织予以保管还是分配到实际被侵害者的手中？ 　　三、完善公益诉讼程序的建议 　　1、明确公益诉讼的提起主体 　　（1）“法律规定的机关”的界定。从各国的法律规定和实践来看，诸如法、德、美、英等发达国家都将检察机关作为公益诉讼的原告之一。我国《刑事诉讼法》第九十九条第二款规定所说的“机关”应当