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农村水利供给非均衡性与治理制度创新 　　摘要 通过对湖北农田水利供给的非均衡性分析，探寻农田水利供给困境的根源。研究表明：农田水利的集体供给体制越来越难以维系，农户自我供给制加速了集体供给制的衰退；受制度环境，合伙互助供给制只局限于狭小的范围内；农户合作供给行为因制度短缺和资源禀赋约束而难以发展壮大。最后，文章力图提出适宜的农田水利供给制度创新思路。 　　关键词 农田水利；非均衡分析；供给制度；制度创新 　　中图分类号 F4 　　文献标识码 A 　　文章编号 1002-2104（2007）03-0010-04 　　 　　大中型农田水利设施在农业抗旱中不能有效发挥作用（水利部课题组，2005；罗兴佑，2006），加速了农田水利灌溉系统功能的衰退。在乡村组织退出农田水利的集体供给体制而市场化供给体制尚未形成的农村经济转型时期，农田水利供给陷入困境。本文通过对湖北农田水利供给的非均衡性分析，探寻农田水利供给困境的根源，并力图提出适宜的农田水利供给制度创新思路。 　　 　　1 农田水利供给的非均衡性分析 　　 　　1．1 农田水利供给类型 　　农村税费改革和水利工程管理体制改革以来，在连年干旱和农田水利供水管理体制衰退的双重作用下，农田水利的公共供给体制逐步向农户自我供给和合伙互助制供给转化，大致形成了四种供给方式： 　　(1)集体供给制。集体供给制是以生产队或村民小组为一个用水单位，由村干部或村组长出面牵头，村民共同协商引水、用水事宜，共同使用集体所有的公共水利设施，统一从水利工程引水，按照各农户的耕地面积分摊引水费用。该方式是由传统乡村组织统一管理农业用水方式的演变而成，所不同的是税改前乡村组织水利是以行政强制力收取水利生产费，而集体供给制是村民自愿协商交费，且水费公开管理。这种方式没有真正意义的领导组织者，只是由于村集体的水利设施难以分割或缺乏其他有威信、有号召力水利事物组织者，所以延续原来的方式解决农业用水供给问题。 　　(2)自我供给制。该方式是单个农户自家围堰、修塘、打机井或购置水泵等抽水设施从公共池塘或河流抽水，用多少抽多少，费用自担???是一种自给自足的水利供给方式。由于这种方式基本不需要与别的农户协商谈判事项，节约了交易费用，所以在农村市场化过程中，该方式早在20世纪90年代末就已经出现，农村税费改革后，被越来越多的农民采用。 　　(3)合伙互助制。该方式是若干地界毗邻的村民、近邻或亲朋好友合伙组成用水单位，合伙利用村集体原有的塘堰、水渠取水，或合伙投资修建打井、塘堰或小型水库取水，水利设施投资及取水费用由成员按耕地面积分摊。这种方式主要存在于近邻或亲朋好友之间。 　　(4)合作供给制。该方式是以水文边界或村民小组为一个用水单位组建农民用水者协会，由农户选举产生用水者协会会长，由会长负责汇总本协会村民的总需用量、向水管单位申报，由协会成员共同协商协会辖区内田间灌溉工程的投资修建和维护，水费和相关灌溉费用由会长统计按耕地面积分摊，公开收取，张榜公布。 　　1．2 农田水利供给非均衡性分析 　　(1)集体供给制的没落。该方式之所以大量存在，主要是因为国家和乡村组织的行政强制和权威从乡村水利管理中淡出，农村水利建设不仅失去了财政投入的直接承接者，而且也失去了统一使用资源组织的组织者和管理者。而很多村庄缺乏其他有威信、有号召力水利事物组织者，所以部分村干部或村组长仍被默认为可信的权威保留下来管理水利事务。但是，集体供给制下，目前由于集体组织非常松散，没有资源调配强制力，其职能仅限于小水利设施简单维护、分水、配水、收缴水费，已无力组织水利设施投资或大规模维修。而且，集体供给制由于没有制度约束力难以排除“搭便车”行为。比如，多数农户要求从水库或水利工程买水灌溉时，有一个组或两三个农户不愿意买水，全村或全组就难以集体购水。因而，随着农田水利设施的老化和毁损，缺乏明确的用水责权制度，该供水方式逐步被其他方式所替代。 　　(2)自我供给制的脆弱。自我供给制下，农户自己决策，自己投资，自己受益，有较强的取水时间和取水量自由度，而且免受“搭便车”问题的困扰。但是，自给自足的供水方式代价也很高。一是取水成本高。单户供水不仅要投入大量的精力和劳动力组织水源，而且还要购置水泵、输水管乃至发电机、拖拉机等辅助设施，同时还要支付抽水电费等等。根据笔者在湖北漳河灌区的调查，单户自办水利的费用投入年均达2 600元以上（输水管按3年折旧期计算，水泵、发电机等按10年折算）。二是抗风险能力脆弱。由于一般农户自有土地规模较小，筹资能力弱，因此单户自给水利只能是小型水利（如1亩见方的堰塘、60m左右的水井或3m宽的小水坝等）。而且，农户自办水利的投入越多，越不愿参与集体供水和灌溉渠系维护活动，使得集体养护公共水渠的集体