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由“政策学费”论民主决策重要性 　　摘要：“政策学费”是因政策失败而造成的已投入人力、物力、财力等资源的损失。政策失败由主客观两方面因素促成，主观上源于决策主体的失误，客观上是因为决策主体能力的有限性以及客观环境的不确定性。在公共政策决策的四种模式中，民主决策能够实现政策制定的权责一致，而个人决策、精英决策和团体决策都存在权责失衡；且无论是哪种模式导致的失败，最终都要由公共资源来支付代价。由此，应尽快推进民主决策进程，同时规范其他三种决策方式，促进我国公共决策的科学性和合理性，减少“政策学费”。 　　关键词：政策学费；公共政策决策模式；民主决策；权责一致；科学化；质量 　　一、“政策学费” 　　公共政策是对公共利益的权威性分配，因决策方式不同，其科学化、合理化程度也不尽相同。随意性较大、缺乏合理论证的政策容易导致失败，而失败的政策在被终止前所投入的人力、物力、财力等各种资源无法收回，成为“政策学费”，顾名思义，以公共资源为代价吸取教训。 　　一项政策是否能够有效，主要受以下因素影响：政策方案、政策执行机构、政策执行人员、政策对象以及政策资源。其中，政策方案是政策执行的基础，政策方案是否科学，在很大程度上决定了政策所能获得的最终结果。政策方案的制定如果失误，即使所有条件都具备，也无法解决问题。且政策执行得越好，造成的损失越大。而现实中大量的政策失败都源于政策决策的失误。 　　决策，从广义来讲，是一个完整的动态过程，是“管理者识别并解决问题的过程，或者管理者利用机会的过程”；从狭义来讲，就是制定政策方案，即“从两个以上的备选方案中选择一个的过程”。根据西蒙的决策理论，一项决策过程包括如下阶段：第一阶段是“情报活动” ——探查环境，寻找要求决策的条件；第二阶段是“设计活动”——创造、制定和分析可能采取的行动方案；第三阶段是“抉择活动”——从可资利用的方案中选出一条特别的行动方案；第四阶段是“审查活动”——对过去的抉择进行评价。在此过程中，决策主体起着主导作用，决定着决策结果即政策方案的科学化、合理化程度，决定着政策目标是否能够达成。 　　二、公共政策决策模式 　　公共政策决策是指政策行动主体围绕一定的价值和目标取向，通过一定的程序进行竞争、协商、合作，确定政策最终行动方案的过程，是联结政策规划与政策执行、评估的纽带。根据决策主体的不同，公共政策决策可分为个人决策、精英决策、集团决策和民主决策。 　　在个人决策中，主要领导或负责人拍板定案，是最终的决定者。在精英决策中，政策是由精英流向大众，公共官员和行政管理者仅仅是执行由精英所作出的决策，政策事实上并不来自大众的需求。集团决策认为政策是利益集团之间的相互斗争、相互作用以及彼此协商、约定和妥协的产物。在民主决策中，决策制定除了主要领导、利益集团、政治组织以及精英群体，还有公众参与其中。 　　三、谁为失败的公共政策买单 　　政策的失败可归为主客观两方面的原因，从主观上来讲决策者的失误是重要因素。这是由不同决策模式的特点造成的。如个人决策，领导可能不听他人劝告擅自决断；集团决策中因各集团、组织相互争夺，所得结果是利益协调的产物，但容易产生集团利益绑架公众利益；在精英决策中，少数精英凭借智力、才能、地位等优势将其意志转换成公共政策，并非满足公众要求。在这三种决策模式中，决策者是用利用公共资源去做可能不利于公众的事。他们拥有对公共资源的支配权，政策成功时利益共享而在政策失败之后由公众来买单，在这种权责失衡的情况下，很容易造成决策主体的冲动，导致所制定政策的失败几率大大增加。 　　公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，通过一定的方式采取行动解决社会公共问题的过程，在公共政策制定和实施的过程中，所投入的资源都是公共资源。一旦政策失效，投入的资源即变成“学费”，成为没有收益的政策成本。随着我国公民权利意识的觉醒，在不是民主决策的情况下，如果因公共政策失误而造成极大浪费，必定会引发公众的强烈不满，那么政策失效到底该由谁来买单？对于决策失误造成的较大损失，能不能由其他主体也承担责任，对其进行追偿呢？ 　　承担责任包括物质和非物质的惩罚。在个人模式中，物质惩罚最可能的方式就是削奖金、扣工资，但政策失败往往损失较大，削减奖金、工资对弥补损失杯水车薪，但对领导者来讲则会产生巨大的压力，挫伤其创新变革的主动性；对其进行责任追偿，比如降职降级、引咎辞职等，会在很大程度上限制他们主观能动性的发挥，使其在决策过程中畏首畏尾，力保稳妥，不求创新。在精英模式中，决策主体是一个有技术、有见地、占有丰富资源的群体，降职降级并不适用；若进行财务处罚，则将抑制他们的积极性，影响其才能的充分发挥。在集团模式中，各集团、组织均有较强的实力且处于重要地位，在决策过程有多方参与，没有确定的责任人，同样无法实现追偿。因此，从现实性和