对政府投资项目责任追究制度中各方责任辨析及思考.docVIP

对政府投资项目责任追究制度中各方责任辨析及思考 　　 摘要：建立政府投资项目的责任追究制度，有助于规范政府投资中主管部门的行政管理行为、市场主体的竞争行为，保护公共利益，提高政府投资项目的投资效益和管理水平。文章在对政府投资项目各阶段相关主体责任进行辨析的基础上，以初步设计概算批复过程中的问题为例，对明确责任主体、各方举证及调查、责任分配机制等问题进行了初步探讨。 　　 关键词：政府投资项目；责任追究制度；责任辨析 　　 一、引言 　　 随着我国国民经济的快速发展，固定资产投资规模空前巨大，政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在国民经济活动中所占据的地位日益凸显。政府投资项目使用的是公共资金，追求的主要是社会效益，以社会公众的福祉和根本利益为出发点，正是由于这一特殊性，较其他基建类项目而言，政府投资项目应遵循更严格的基本建设程序，实行更全面的监管制度。然而，由于政府投资项目中涉及主体众多，且政府部门和国有机构承担了重要的管理或监督职责，一旦项目实施中出现问题，难以切实追究各主体，尤其是政府相关决策、监督机构的责任。因此研究如何建立政府投资项目的责任追究制度，在项目各相关主体间形成彼此对等的责、权、利关系显得十分必要。 　　 二、政府投资项目责任追究制度概述 　　 为了加强对政府投资项目决策、管理、监督的力度，提高政府投资项目资金使用效率，国务院先后制定了《国家重点项目管理办法》、《重大建设项目稽察办法》等相关规定，并于2004年7月1日出台了《关于投资体制改革的决定》，对建立和完善政府投资监管体系做出了原则性规定，指出：“建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。”使得强化和完善政府投资项目责任追究制度拥有了政策性依据。 　　 政府投资项目责任追究制度，是指在政府投资项目中，依据法律、行政法规或合同条款明确不同主体的职责范围，追究不同主体的失职、违约??违法等行为对项目实施、公众利益等造成损害的民事、行政和刑事责任的制度。责任追究制度包括两方面内容：一是判断某一主体是否应承担相应责任的关键在于其是否根据法律、行政法规及已签订的合同条款履行了相应的职责；二是责任追究制度的外因是项目主体未能合格履行职责并由此对项目实施造成一定损害，追究是在损害发生之后再去明确各方责任。 　　 针对上述提到的“是否合理履约”和“造成既成损害事实”两方面情况，引出政府投资项目责任追究中的归责问题。该问题主要有两种把握原则可供参考：一是过错责任原则，是指在一方违反合同规定的义务，不履行和不当履行合同时，应以过错作为确定责任承担的决定性因素；二是无过错责任原则，是指在法律有特别规定的情况下，无论违约方主观上有无过错，只要不履行和不当履行合同的行为给对方当事人造成了损害，就应依法承担违约责任。过错责任原则重视主观的过错心理，无过错责任原则重视客观的损害事实。政府投资项目参与主体众多，责、权、利关系相对庞杂，这也决定了很难通过简单的区分过错与否进行归责。 　　 以上述原则为基础，可将政府投资项目责任追究制度的流程分为三个阶段：一是以法律、行政法规及合同条款形式明确各方主体应承担的职责；二是项目决策或实施出现问题，造成损害之后，分析损害发生的原因，确定各方应承担的责任；三是追究各方主体的法律责任，具体流程如图1所示。这三个阶段中，第一阶段是基础和依据，第二阶段是关键，第三阶段是难点。 　　 三、政府投资项目各阶段相关主体责任辨析 　　 政府投资项目中参与或涉及主体众多，有的主体参与项目实施全过程，有的只参与项目局部，同一主体在项目实施的不同阶段的职责也有所不同。所有相关主体可分为三类：一是为政府行政主管部门，包括投资主管部门、财政部门、审计部门、监察部门、国土、交通、环保、消防等部门；二是为项目直接实施方，包括建设单位、设计单位、施工单位、监理单位、材料供应商；三是为项目间接参与方，包括可研报告评审机构、概算评审机构、财政评审机构、施工图纸审查机构、招标代理机构等。项目全过程可分为项目决策、项目实施两个阶段。 　　 各方主体的职责必须事先以书面形式明确，两种有较高效力的约定方式，即法律和合同，合同也是受法律保障的。其中，政府机构和政府委托机构的职责应以法律形式规定，具体包括投资主管部门、财政部门、审计部门、监察部门、国土、交通、环保、消防等部门、可研报告评审机构、概算评审机构、财政评审机构、施工图纸审查机构和建设单位。市场主体的职责应以合同形式约定，具体包括设计单位、施工单位、监理单位、材料供应商和招标代理机构。 　　 四、政府投资项目追责程序及责任分配机制――以初步设计概算批复问题为例