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整体性治理分析框架研究 　　摘 要：本文从内容、特点、整合目标与机制，整合深度的度量及治理类型等方面对希克斯等人提出的整体性治理理论进行了系统梳理和引介，以期还原希克斯整体性治理理论分析框架的原貌。 　　关键词：整体性治理；分析；框架 　　作者简介：叶璇（1978-），女，武汉理工大学博士生，讲师，研究方向：投资经济与企业跨国经营、技术经济、科技管理。 　　中图分类号：D035.5 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.02.11 文章编号：1672-3309（2012）02-23-03 　　 整体性治理是政府机构组织间通过充分沟通与合作，达成有效协调与整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动。[1]它强调以公民需求为导向，以信息技术为基础，从治理层级、治理功能和公私部门三个层面上，涉及的政策、管制、服务提供和监督四项关键活动进行整体性运作，使管理不断“从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，为公民提供无缝隙而非分离的整体性服务。 　　 以下按照希克斯等人提出的整体性治理分析框架，分别从其整体性治理的内容、特点、整合目标与机制，整合深度的度量及治理类型等方面进行梳理。 　　 一、治理内容 　　 整体性治理主要针对两方面：一是组织结构方面，进行治理层级间、治理功能、及公私部门的整合；二是政府活动方面，进行政策、规章（管制）、服务和监督四项治理功能的整合。 　　 （一）整体性治理的活动面向 　　 整体性治理在现代信息科技的帮助下，技术上已经越来越见可行性，但是政策运作的整合涉及的面向是多元而复杂的。整体性治理欲整合的四大治理活动包括：政策。从政策制定、政策内容到执行监督、实施检查；规章。个人、公私部门规章的内容、组织架构和影响；服务。服务的内容、安排和影响；监督。对以上三方面的评估、审查和解释。 　　 （二）整体性治理的结构面向 　　 就政府组织的架构与型态来观察，整体性治理下的整体性政府运作涉及三个面向：治理层次的整合。整合从地方政府、区域政府、中央政府到国际性组织（包括区域性、国际组织、全球性国际组织）的各种组织、法令规定和政策运作程序。例如，全球与国家层级的整合（如 WTO 规范的制定与执行）、中央与地方机关的整合、全球层级内环保与信息保护组织的整合等；治理功能的整合。在任何一个政府的内部治理整合上，则必须要改善或打破传统行政所运用的功能性分部化原则，使政府提供业务必须依赖各个功能不同机关单位的传统，改善成为政府各机关单位主动协商而且密切合作的服务机制。例如，卫生与社会保障功能的整合； 　　 公私部门的整合。整合可以在公共部门内进行，也可以在政府部门与志愿组织或私人公司之间进行。[2]强调公私部门间是一种伙伴关系，不但需要在法律制度方面提供更多的协助，更需要公务员体制和行政运作体系进行全面的、弹性化的调整，以便适应千变万化的公私部门合作之需。例如委托外包、行政法人化等。[3] 　　 二、特征 　　 （一）目标和手段的相互强化 　　 希克斯等人以目标与手段两个维度构筑了一个辨析“整体性政府”与“渐进式政府（Incremental government）”、“贵族式政府（Baronial government）”、“碎片化政府（Fragmented government）”和“协同型政府（Joined up government）”区别的分析框架。目标相互冲突、手段相互冲突的是贵族式政府，其特征是没有治理；目标相互冲突、手段相互增强的是渐进式政府，是合作的、凑合应付的政府；目标相互增强、手段相互冲突的是碎片化政府，是互相竞争和争夺的政府。 　　 在他们看来，整体性政府理念并不是否定分工和专业化，它所针对并试图取代的是“碎片化政府”中缺乏联系和协同的专业化，即不同层级、不同功能的政府部门之间目标一致，但在实现目标的手段方面缺乏共识，从而导致相互之间竞争地盘和势力范围。 　　 至于“整体政府”和“协同政府”之间的区别，核心在于目标和手段的兼容程度，协同政府意味着不同公共部门在目标和手段上不存在冲突，整体政府则更高一个层次，要求目标和手段之间的相互增强（mutually reinforcing）。 [4] 　　 （二）协调与整合的区别 　　 在希克斯看来，协调指的是确立有关合作和整体运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决策的想法，而整合指的是通过确立共同的组织结构和合并在一起的专业实践与干预来执行和贯彻这些想法（见表1）。 　　 　　表1 关键术语的定义 　　 资料来源：Perri 6. Towards Holistic Governance: The New Reform