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现行农地使用制度对城乡统筹制约及改革思路 　　摘要:农地使用制度改革是城乡统筹的重要内容之一,现行农地使用制度中存在的农地使用权流转体系不健全#65380;失地农民收益评估补偿机制不合理#65380;农地保障功能过强等因素,制约了农地资源的合理配置#65380;农民城市化的能力#65380;农村人口的城市化迁移#65377;现行农地使用制度制约城乡统筹的深层原因是人地矛盾突出的国情#65380;农地制度变迁的路径依赖#65380;非正式制度的影响#65377;改革的重点是完善农地使用权流转体系#65380;规范农地征管制度#65380;提高农民组织化程度#65377; 　　关键词:农地使用制度;城乡统筹;流转;补偿 　　中图分类号:F301.1 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)11-0053-04 　　 　　城乡统筹是在科学发展观统领下,针对二元结构提出的重要理论命题和现实选择#65377;农地使用制度是农村一项基本的经济制度,农地使用制度改革是城乡统筹的重要内容,农地使用制度与城乡统筹是相互推进#65380;相互制约的关系#65377;理论界将农地使用制度与城乡统筹结合起来研究的现有理论成果并不多见,本文在分析现行农地使用制度对城乡统筹的制约因素及其产生的深层原因的基础上,提出了改革建议,旨在为今后农地使用制度的进一步改革提供参考#65377; 　　 　　一、现行农地使用制度对城乡统筹的制约 　　 　　现行农地使用制度是以家庭承包制为框架多种创新形态的总和#65377;城乡统筹视阈下,现行农地使用制度面临着很多挑战#65377; 　　1.农地使用权流转体系不健全,影响城乡统筹发展中农地资源的合理配置 　　第一,农地使用权流转市场发育不全#65377;随着城市化#65380;工业化的发展,我国农地使用权流转市场已初具雏形#65377;农地使用权流转市场分为两级:一是农地所有者(集体)出让农地使用权给国家而形成的一级市场(纵向市场#65380;垄断型市场);二是用地者之间转让农地使用权而形成的二级市场(横向市场#65380;竞争型市场)#65377;目前,两者发育均不完善和规范#65377;由于农地产权主体的模糊和使用权权能的残缺等原因,二级市场化程度很低,出现流转??发#65380;分散#65380;无序;流转具有地域封闭性;流转的不稳定性等现象#65377; 　　第二,市场化流转运行机制不健全#65377;一是缺乏合理的土地价格形成机制#65377;土地是商品的共识始终没有形成,因此农地使用权的价值和价格难以确定#65377;二是不能严格遵守农地流转操作程序#65377;2005年,农业部颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》,对农地流转的对象#65380;流转方式#65380;流转合同的制定#65380;流转管理程序等作了原则规定,各地也相继出台了一些文件指导土地流转#65377;但由于农地产权制度和法律法规的不完善,实际操作过程中,常常发现不严格遵守操作程序和操作办法的现象,导致流转纠纷增多;行政手段强制推进农地流转;用地寻租大量存在#65377; 　　第三,流转中介#65380;服务体系不配套#65377;农地使用权与普通商品相比具有特殊性#65377;没有完善的中介服务体系,信息搜寻成本#65380;谈判成本和履约成本很高,常常存在“买方找不到卖方,卖方找不到买方”的现象#65377;另外,农地使用权流转涉及多个产权主体(所有者#65380;经营者和使用者)的经济利益,由于交易主体素质的参差不齐,没有完善的中介服务,就可能不了解流转的程序和有关法律规定#65377; 　　第四,农地非农化监管机制不力#65377;非农用地增长迅速是经济发展的必然趋势,但农地非农化过程的速度和规模控制不够理想#65377;首先,土地浪费现象严重:盲目投资;低水平重复建设;土地征而不用……经济开发区和工业园区是最大浪费主体#65377;党中央#65380;国务院近几年高度重视土地问题,2003年以来,“我国国土资源部门加大执法力度,查处各类土地违法案件16.8万件”#65377;“国务院全面部署进一步治理整顿土地市场秩序以来,全国已撤并整合各类开发区2 046个”[1]#65377;其次,乱圈乱占耕地,用地规划被随意改变现象也很严重#65377; 　　2.失地农民收益评估补偿机制不合理,削弱了农民城市化的能力 　　农地收益权是农地使用权的重要组成部分,工业化#65380;城市化的进程中造成了很多失地农民,对他们农地权益的维护是不可回避的重大问题#65377; 　　第一,农地收益补偿标准偏低,农民不能分享土地增值利益#65377;《中华人民共和国土地管理法》规定,“征收耕地的补偿