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基层财政解困一个财政体制变迁分析框架 　　基层财政困难已影响到部分地方经济发展与社会稳定，是迫切需要解决的问题。基层财政陷入困境的最直接根源是财政体制不规范，事权与财权高度不对称。解困的根本出路在于规范政府间财政关系，进行财政体制创新。但财政体制变迁不能局限于边际微调，须考虑政府财政级次问题。本文提出推行“省管县”体制与撤消乡镇级政府两项改革，将政府层级由五级简化为三级，对应形成三级财政。并以这三级财政为架构，重新设计财政体制，合理配置政府间事权财权，以推动基层财政彻底解困。 　　关键词：基层财政；财政体制；变迁；解困 　　 中图分类号：F810．2 文献标识码：A 文章编号：1003―5656（2007）01―0111―07 　　 　　一、问题的提出 　　 　　20世纪90年代中期以来，县级财政赤字面一度高达40%以上，有的省份甚至高达60%；据有关部门统计，县级欠债4 100亿元左右，乡级欠债2 150亿元，村级欠债3 700亿元，全国县乡村行政欠债总计可能达1万亿元左右①。基层财政日益困难已影响到部分地方经济发展与社会稳定，任其发展势必会导致地方财政危机而最终威胁到中央财政，进而影响到整个国民经济可持续发展。造成基层财政困境的原因有多种，如长期以来农村地区薄弱的生产力基础、财政体制不完备、基层行政机构过于庞大等，解决财力困境的方案亦有多种。 　　但本文认为，分税制改革以来，中央与各省间的财政体制日趋完善，财力分配上的矛盾焦点逐步转移到省以下地方各级财政，尤其是县乡财政运行困难和财力困境尤为严重。虽然省以下各级财政体制千差万别，但体制缺陷大同小异，由于体制制定权在上，这些体制缺陷最后都将集中体现为县乡财政困难。与中央相比，省以下财政体制与农村最为接近，对县乡财政的财力运行状况影响最为直接，更容易暴露基层财政运行的真实情况。可见，基层财政困难的最直接根源在于财政体制不规范，事权与财权高度不对称，即基层财政事权过大、财权过小。解困的根本出路在于规范政府间财政关系，进行财政体制创新。这就是本文以财政体制变迁为分析框架，寻求基层财政解困之策的立意所在?? 　　 　　二、文献述评 　　 　　政府间财政关系与财政体制是一个受到西方学者长期广泛关注的问题。在市场经济条件下，政府的基本经济职能是提供公共产品、制度以及实施公共政策、弥补市场缺陷、满足社会的公共需要。［1］为何要采用多级政府结构是传统财政分权理论研究的逻辑起点。西方财政学家主要从公共产品的层次性与空间特点入手，论证多级政府以及财政分权的必要性，从而形成政府间的财政体制关系。［2］ 　　近二十多年来，随着各国经济民主化和分级财政制度的改革，新一代财政分权理论沿袭了传统理论的指导原则，但在分析框架和方法上有所拓展，如不囿于公共产品层次性和市场供求关系的分析套路，而是引入当代政治学、经济学的必威体育精装版成果，运用激励相容与机制设计学说、委托―代理理论等研究框架，从而将政府间财政关系研究推向了一个新的高度。［3］ 　　与国外相比，我国对财政体制的研究起步较晚，迄今所见到的研究成果并不多。多数学者研究的体制背景是市场经济体制，从市场有效与市场失效、市场失效与政府干预的关系论证政府的职责主要是提供公共产品，以弥补市场缺陷。基于公共产品的层次性，由此形成中央政府与地方政府，以及地方政府间的事权划分，再为履行支出职责进行财力分配，对于收支缺口通过转移支付来弥补，目的在于保证公共产品的效率供给。而分税制本身不完善导致基层财政日益困难，需要规范财政体制。规范政府间财政关系须遵循“政府间职能界定―政府间支出责任划分―政府间财力分配”的框架，做到财权与事权的统一，以确保各级财政提供均等化的公共服务。 　　近几年，国内一些学者在研究地方财政关系时，将地方财政体制与政府体制改革结合起来，通过减少政府财政层次来规范地方财政关系，为县乡财政解困。可以说，这种研究思路跳出了维护既定财政层级进行“微调式”改革的范式，是基于地方财政压力而考虑进行的重大变革，从制度根源上寻找解决问题的途径，开拓了地方政府间财政关系研究的新视角。但他们多数只提供了一个初步研究框架，对于简化财政级次后，如何划分事权与财权的具体操作方法研究不够，致使现实改革推进缺乏必要的理论支持。 　　 　　三、基层财政困难的财政体制根源 　　 　　中国虽然正在构建公共财政体系，但各级政府在本质上仍未彻底成为公共服务机构，而是政治实体和经济实体的合体，政府职能仍带有计划经济时代的痕迹。其表现为政府规模庞大，对市场侵占过多，而且在追逐自身经济利益的激励下支出结构向发展支出和经济投资倾斜，同时忽视一些无利可图的公共服务责任(如基础教育、公共卫生等)，造成政府职能越位与缺位并存的局面。［4］事权在政府与市场间的初次划分影响到各