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基层财政困境与出路 　　近年来，基层财政困难的问题，已引起越来越多的人们研究探讨和关注，但却没有从根本上获得有效解决。由于基层财政处于整个财政运行体系关键环节，如果长期得不到有效解决，必将对基层政权运转、社会稳定、经济发展、社会进步、各项方针政策的贯彻落实及全面小康目标的实现等产生负面影响，并将诱发各种社会矛盾。 　　 　　一、基层财政的基本现状及困难 　　 　　全国基层财政情况悬殊，差异较大，但绝大多数基层财政不仅与基层政权承担的职责、任务和工作内容难于吻合，并且处于吃饭难保、运转难撑、欠债累累、平衡无着、赤字继增、困难重重的境地。于是有的基层财政违规操作，调度不该调度的资金，有的长期拖欠工资及各种应支未支事项，自行降低开支标准，缩减支出范围，致使各项政策规定无钱落实，财政职能弱化，调控引导落空，陷入恶性循环的怪圈，形成了诸多隐患。宣威市是基层财政困难的一个典型例子，近五年来所增财力资金都难保工资发放，且收支缺口在持续拉大，困难程度亦在逐年加重。 　　１９９７年宣威市乡地方财政收入为２７７０９万元，加上体制补助、税收返还，减去各项上解后，有可用财力３０４２２万元。当年支出３１４９９万元，其中发工资保运转支出２８７０５万元，用于建设发展１７１７万元，收支缺口仅为１０７７万元。 　　２００１年宣威市乡地方财政收入为１９９８８万元，加体制补助、税收返还和转移支付补助，减各项上解后，可用财力为３０８４６万元。当年支出４８２０４万元，其中发工资保运转支出４６１５６万元，收入财力缺口达１７３５８万元。全部财力资金都用于发工资保运转也缺口１５３１０万元。 　　２００２年宣威市乡地方财政收入为２０９６６万元，加体制补助，税收返还和转移支付补助，减去各项上解后，可用财力资金３３８７８万元。当年财政支出５５２３５万元，其中发工资保运转支出５２１８６万元，收支缺口高达２１３５７万元。全部财力资金都用于发工资保运转也缺口１８３０９万元。 　　不仅如此，宣威应支未支的拖欠事项还相当突出，据初步统计，除上述缺口欠账外，每年按政策规定应支应付而无力支付兑现的水电费、邮电费、小车燃油修理费、差旅费、公共用品赊账费、住房公积金、医保金、工会福利及职工教育经费等亦在３０００多万元。如此庞大的缺口和年复一年的持续拖欠，已经给基层留下了巨大隐患，如果长期得不到解决，其后果将不堪设想。 　　 　　二、基层财政困难的主要成因 　　 　　导致基层财政困难的原因是多方面的，但最根本、最深层、最关键的是政策困素、体制困素、经济结构困素及收支增存量变化困素，即是由分配不公、不均、不合理所造成。现以宣威为例分析。 　　从政策方面看。一方面国家和云南省出台的部分宏观调控政策，导致基层财政大量减收。一个烤烟“双控降税”政策便使宣威每年减收１１０７８万元（因宣威是烤烟大县，产量约占全国的１／６０，云南全省的１／１６）；天然林禁伐、投调税停征、非农建设用地冻结又使宣威每年减收约２７００万元；西部大开发及特种企业税收优惠政策又使宣威每年减收４５００万元；供电企业予征税调低，烟丝经营进项抵扣调高也导致每年减收近１０００万元；部分企业事业单位改革上划，部分企业实施破产和部分破产也导致每年减收１２００万元左右；农税结算价下调及清费治乱取消部分行政事业收费等每年又减收７００余万元；……。这些政策的出台，虽对大局、长远和国家整个社会经济的发展是极其必要的，但对一个县市却造成了每年减少收入存量２１８７８万元的巨大影响，从而导致基层财政收入不增反降，财力大幅减少。另一方面，政策性增人、增资、增补过快，导致基层财政支出巨增，像宣威这样的人口大市，每年学生分配、复转军人安置，民办教师转正、企业办社会剥离等政策性增人都在１７００人左右，仅此一项每年即需增支约３０００万元；再是政策性增资、增补、正常进职晋级增资、社保提标扩面，强化治安、环保、扶贫、救助、国企改革、政府机构改革、办公现代化、电子政务推进……等等，每年亦需增支４０００余万元，加上部分政策性建设发展硬性配套，几项每年需净增支出７０００多万元。整个政策性减收增支就形成缺口２８０００万元，应该说这是造成基层财政困难重重每况愈下的最根本原因。 　　从体制方面看。自１９９４年分税制后，主要稳定和增幅较大的税种基本都集中于中央和省级，留给基层的主要是零星分散和极不稳定的税种，像宣威就主要依靠农业四税进行维系，在烤烟未加限制前，为了支撑财政运转，不得不持续拼命发展烤烟，以至到１９９７年全市烤烟产量高达１１３万担，烤烟直接提供的各种地方财政收入多达１９０００万元，而农业四税因烤烟“双控降税”的实施和农税结算价格的调整已经发生了根本性变化，但体制上始终未作研究解决。这也是导致基层财政困难重重的又一重大根源。 　　从经济结构看。一是