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基于利益关系中央政府与地方政府关系 　　摘要：在经济政策的制定和执行过程中，中央政府与地方政府有着不同的利益，利益关系成为中央与地方关系的核心问题，两者的冲突主要表现在地方经济增长问题上。改革开放以来，形成了许多新的利益集团和利益群体。地方政府为了显示政绩，与利益集团联盟，在经济上为GDP和利税进行竞争，在政治上为晋升而竞争。为了改变地方政府从辖区利益出发解释和执行中央宏观经济政策的现象，我们有必要从制度上创新，构建和谐的中央与地方关系。 　　关键词：中央政府；地方政府；利益关系；公共选择 　　作者简介：欧阳日辉(1973-)，男，湖南宁远人，经济学博士，中央财经大学中国发展和改革研究院副研究员，财政学博士后，主要从事宏观经济政策研究。 　　中图分类号：F12 　　文献标识码：A 文章编号：1006―1096(2008)05―0011―04 　　收稿日期：2008―05―28 　　 　　在理解一个经济的绩效时，政治与经济之间具有无可争议的内在联系。因此，我们必须发展一个真实的政治经济原理，必须实行政治学与经济学的更大整合。这促使制度与宏观经济学家，包括演进博弈论者，都不得不审视社会各阶层不同的经济与政治利益集团对政策与制度的不同偏好与需求，探求中央与地方关系对宏观经济政策效果的影响。公共选择理论借用理性“经济人”假设分析政府组织和官僚行为，开辟了崭新的政府研究的新视角，可将微观上的官僚个人追求私利行为与宏观上的政府行为结合起来，对经济现实问题有较强的解释力。 　　 　　一、经济政策制定和执行中的中央政府和地方政府 　　 　　皮科克(Alan Peacock)划分了三大政治市场：初级政治市场、政策供给市场和政策执行市场。在初级政治市场上，政治家把政策卖给选民，选民则为政治家支付选票。这个市场上的供求分析构成公共选择理论的基本原理。例如，一致同意规则、少数服从多数规则、中间投票人定理等。在政策供给市场上，官员为了实现当选政府的政策目标，将提供不同的行政手段。对这些手段的供求分析构成官员经济理论、政府增长理论和政府失灵理论等。在政策执行市场上，主要分析政策执???的影响，如纳税人、领取福利的人、获得行业补贴和养育补贴的人、向政府供给商品的人等。这些人或多或少会被动调整自己的行为来适应政策变化。 　　在西里厄赛-温特卢普研究的基础上，布罗姆利认为，经济政策的制定和执行有三个层次：政策层次、组织层次和操作层次。在民主制度中，政策层次由立法和司法机关代表，组织层次由行政机关代表，操作层次由企业和家庭代表；政策层次和组织层次的政策法规可以称作制度安排，企业和居民在操作层次上的选择范围是由政策层次和组织层次上的制度安排决定的。社会在政策层次上做出若干决定，首先是有关市场与非市场之间界限的决策，其次是对各类经济活动中获得的净收益进行分配的决策(如税收政策)，最后是在前两类集体决策中发生变化的条件。如果某些人希望改变政策，他们就会试图影响那些处于政策层或组织层的人以设计新的制度安排，操作层的决策单位也能颁布实施自己的制度安排。 　　李军杰、钟君(2004)认为，中国现实中的“铁三角”由地方政府、上级政府和微观主体三个部分组成。上级政府在地方政府首脑的任命上拥有比较大的发言权，并且目前经济增长速度和税收的数量是我国各级政府考察干部的主要标准之一。因此，地方政府有比较强的政绩显示需求。在地方初级政治市场上，地方政府首脑力求通过各种措施(包括积极扶持辖区企业、争取上级支持和优惠政策以及制度创新等旨在发展地方经济的政府行为)进行政绩显示，从而获得上级政府的认可。 　　根据公共选择学派关于政策供给的三个模型：仙女、半仙女模型、不确定世界模型和女巫模型，地方政府的有限理性在不确定性模型中导致无谓损失。在女巫模型中，地方政府基于政绩显示和自身垄断租金最大化，在政府届别交替中采取机会主义行为和短期行为，双边垄断和不对称信息、官员预算最大化和传统计划管制条件下的既得利益集团和依靠旧的或新的管制体制创租的“分利集团”的经济行为，后果完全是破坏性的。在缺乏有效的监督和必要的法制规范的情况下，地方政府有强烈的越位冲动，总是孜孜不倦地追求其自身的垄断租金最大化。在有限理性和短期行为的条件下，地方政府经济行为的直接后果都是对社会总产出的抑制和侵蚀，具体表现为一定程度的越位(1区)与缺位(3区)。 　　在中国目前的地方公共选择过程中存在以下问题：(1)在地方初级政治市场中，各级地方人大在公共选择中处于非主导地位，不能对同级政府构成有效的监督和约束，同时存在上级政府通过单纯经济指标考核地方政府和通过直接左右地方政府首脑的任免来约束地方政府经济行为的简单化倾向。(2)在政策供给市场中，除由于地方政府的有限理性所造成的无谓损失之外，客观上存在着地方