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城乡统筹下农村最低生活保障制度建设思考 　　摘要：最低生活保障制度是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。目前，农村最低生活保障制度不统一、不和谐，城乡差距不断扩大，严重制约了经济社会的发展。因此，在当前统筹城乡发展、落实科学发展观的条件下，要真正维护社会公平和正义，实现社会和谐，促进社会主义事业的长远发展，就必须不失时机地建设农村最低生活保障制度，直至和城市低保制度的对接。 　　关键词：城乡统筹；最低生活保障制度；城乡二元结构 　　中图分类号：F304．8　文献标志码：A　文章编号：1673-291X(2009)16-0024-02 　　 　　改革开放三十年来，中国综合国力取得了大幅度的提高，人民生活总体达到了小康水平。但城乡二元结构并没有改变，农村与城市在某些方面的差距还在拉大。城乡分离的社会保障制度难以适应社会的急速变化，作为农村社会保障体系中必不可少的基本组成部分、农村社会保障体系中的最后一道“安全网”――农村最低生活保障制度的建设就显得越来越迫切。 　　 　　一、城乡统筹下最低生活保障制度的内涵及建设原则 　　 　　自党的十六届三中全会提出“统筹城乡发展”的理念以来，学界、政界就对此进行了不断的研究和探讨。“统筹城乡经济社会发展”包括统筹经济资源、政治资源和社会资源，改变过去“城乡分治”的传统观念和做法，通过体制改革和政策调整，消除城乡之间的樊篱，破除城乡“二元结构”，把城乡作为一个整体来进行统一筹划，把解决三农问题放在优先位置。统筹城乡社会保障制度建设是城乡统筹的重要内容，而统筹城乡最低生活保障制度又是统筹城乡社会保障制度建设里社会救助制度方面最基础的内容。 　　1．最低生活保障制度的内涵。最低生活保障制度是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。对此，需要把握以下几点：第一，保障对象是全社会所有的弱势人群。当每一个公民在不能维持自己的最低生活水平时，他们有??利要求获得物质帮助，以满足他们最基本的生存权的需要。第二，保障标准的基点是确保贫困人群最基本的需要。在确定社会保障水平的基线时一定要谨慎，因为社会保障涉及到利益格局的调整，基线一旦确立，就只能上升而难以下降。中国目前经济发展水平不高，如果基线定高了，不但骑虎难下，而且容易使经济背上沉重的包袱。第三，责任主体是国家。为了实现社会公平的社会政策目标，作为公共利益的直接责任承担者，无论是对生理性原因造成还是因体制转轨和经济结构转型造成的社会性贫困人群，都义不容辞地承担起社会责任，是国家对国民收人的再分配。 　　2　城乡统筹下建设农村最低生活保障制度的原则。统筹城乡最低生活保障制度建设，是一项系统工程。总结中国社会保障制度建设的成败得失，借鉴世界上其他国家的经验教训，在农村最低生活保障制度的建设实践中，要遵循以下几个原则：首先，城乡平等的原则。农民作为中国社会成员的主要组成部分，他们和城镇居民一道为中国经济社会的发展作出了贡献，理应和城镇居民一样享有低保制度所赋予的权利，充分体现社会保障体系最后一条底线的公平性。其次，统筹而不是统一的原则。统筹城乡低保障制度建设的进程有赖于经济发展，不同地区的经济发展有很大差异，城镇居民和农村居民的收入水平也有较大差距，为了阻止当前社会保障方面城乡和地区差距不断扩大的趋势，有必要通过统筹来逐步缩小城乡和地区差距以把差距控制在合理的范围之内。第三，政府主导的原则。对于政府来说，保障每一个陷于贫困的公民的基本生存权利是其不可推卸的责任和义务。特别是在当前社会转型和体制转轨的时代背景下，有很大一部分人的贫困并不是由于单纯的个人原因所造成的，更多的是由于社会原因。 　　 　　二、最低生活保障的城乡差异分析 　　 　　1　政策导向程度不同。1999年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，对城市最低生活保障进行了一系列改革。现在已基本实现了统一管理，制度化、规范化、社会化程度有很大提高，运行机制开始趋于成熟。但相比而言，在农村地区，国家只是从政策层面提出“全面建立农村低保制度”，并没有相关法律法规来规范农村最低生活保障，没有形成一套规范化、科学化的制度。目前仅靠省、市、县地方政府出台政策建立制度，由于各地的农村最低生活保障制度设计不尽一致，农村低保制度落实起来难度较大，其管理效率较为低下，运作也不够规范。 　　2　城乡覆盖面差距较大。2009年1月，领取城镇居民最低生活保障金的人数达2335．3万，基本实现了城镇贫困居民最低生活保障的全覆盖。农村享受最低生活保障的人数为4304万，农村低保覆盖面与上一年同期相比有较大程度的提高(见下表)。但是，《中国发展报告