国有产权代表约束和激励新思维.docVIP

国有产权代表约束和激励新思维 　　许多中国经济学家指出，国有企业中比经理人的选拔和激励问题更为先在和重要的是对官员，即正在建设的国有出资人的制度体系中的“国有产权代表”的选拔、约束和激励问题。该问题左右着科学合理的国有出资人制度的根本确立。从实际情况看，国有产权代表的代理问题比经理人的代理问题要严重得多，而相应的研究成果却相对较少。本文尝试从约束与激励制度设计的角度对解决这一问题给出新的思考。 　　 　　有关重要概念的简略定义 　　 　　我们首先从国有出资人制度的范畴来界定“国有出资人”和“国有产权代表”等概念的内涵和外延。“国有出资人”是国有资产的所有者的抽象概括和总称，狭义上可指抽象的国有资产所有者“全国人民”，广义上则可从“全国人民”延伸到具体行使国有产权职能的“国有产权代表”。 “国有产权代表”应该定义为以国有“股东”身份行使国有产权职能的自然人，在实践中具体指中央和地方国资委、中间层公司和国有企业董事会中行使国有产权职能的官员。 　　 　　谁有激励来监督国资委 　　 　　本文对监督和激励机制的探讨将遵循从部门到个体的逻辑展开。在国有资产管理体系中，处于顶层和核心地位的国有资产管理机构是国资委。国资委的职责在《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称“条例”）中得到了比较明确的设定，即国有资产监督管理机构“不行使政府的社会公共管理职能”，只“对所出资企业履行出资人职责”，也就是要做国有企业的“股东”；但在具体操作中要把握“股东”的火候却着实不易。体制的惯性和没有受到有效制约的权力，使国资委很容易对国有企业进行“行政干预”或“越位”行事。最近国务院国资委在几大电信运营商之间所作的高层对调即带有典型的政府行政干预的色彩，这种与任免权力对应的资产经营连带责任和风险的具体承担也很难明确。所以如何通过一套制度设计对国有产权实际上的最高代理人－国资委的行为进行制约和监督并使之实现权责对应，从而推动国资委恰如其分的行使“股东”权能，是值得深入研究和探讨的问题。而在国资委职能定位尚未有效明确、内部监督机制尚未建立和运作的情况下，对国资委的外部监督体系的建立应该而且可以先行。 　　首先，制定国有资产管理的普通法《国有资产法》对国资委的权力进行界定、制约和监督，是迫切而重要的方面；有关利益方，如国有企业的非国有股东、下属国有企业或其经理层，可依据此法对国资委的有关行为提起诉讼。 　　其次，有最大激励来监督国资委者必是利益最相关者。因而人大只是不称职的监督人，因为人大代表的个人利益与国有资产经营收益无关；国家审计署和地方审计部门在一定的激励下可以起到一定的财务监督作用，但这种监督无法覆盖国资委的决策和产权职能运用方面；中央和地方的有关政府部门会因为国有企业的运作状况与其财政收入和政府政绩直接相关而很“殷勤”的去监督，但这样容易把企业做成政府的附庸。 　　那么，谁是最有激励而又最合适的监督人呢？股权多元化中引入的非国有股东或战略投资者可能成为最积极的监督人，它们最有动力在国资委的不当行为对其利益造成损害时去推动问责程序和启动法律程序，所以要规范国资委，对外开放和股权多元化改革还要进一步加快；同时，如果国有产权代表的不合理行为损害了工人的利益，工人的联合组织也有激励去维护自己的权利。 　　第三，媒体和舆论的压力是国资委有效运作的“助推剂”，这在最近的电信运营商高层对调事件和“郎顾之争”引发的国企改革大讨论对国资委作为的推动中表现得尤为明显。对媒体和舆论是否重视和尊重，体现的是是否真正尊重民意和真正“执政为民”。近年来国资委与媒体的互动正在通过新闻发布会和答记者问等形式得到加强，但与媒体的事前沟通还有待制度化。 　　媒体和舆论所能做的主要是揭露，由谁来做深入调查、对负有责任的国有产权代表提起公诉和问责则是接下来的重要问题。而且问责对象要由部门细化到作为个体的国有产权代表，以避免流于形式。 　　 　　如何问责国有产权代表 　　 　　“责任”一般包括三种，即经济责任，行政责任和法律责任。股东和职业经理人通常承担的是经济责任，违反法律还要承担法律责任；而身份仍是官员的国有产权代表主要承担的是行政责任和法律责任，其追究方式主要是“问责”。对国有产权代表实施问责，要回答以下三个基本问题： 　　第一，什么是“问责”？“问责”本是政治学和公共管理学的概念，“政府问责制”是指对政府一切行为及后果都必须而且能够追究责任的制度。国资委眼下还是政府部门，国有产权代表还是官员的身份，远远不是“股东”；显然，“官员”或“准官员”与“股东”或“职业经理人”的利益取向和行为是有很大差别的，从“官员”思维变成“股东”思维总要有个过程。所以对国有产权代表实施问责依然顺理成章。 　　第二，对国有产权代表实施问责的意义何在？任何改革要想达到稳