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国家所有制下“政企分开”问题思考 　　摘要:在国有企业改革过程中,“政企分开”的研究内容主要包括:政府与企业社会职能的分开、企业所有权与经营权的分开、政府国有资产所有者职能与行政职能的分开等三个方面的问题。其中的核心是如何解决政企职能不分和理顺政企委托代理关系的问题。结合政企关系变化的实际状况,有必要重新审视国家所有制下“政企分开”所存在的不足及其缺陷,以便对诸多相互关联性的问题做出客观真实的评价和深刻的反思。 　　关键词:政企关系;政企分开;所有权;经营权 　　中图分类号:F27文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)19-0020-02 　　 　　20世纪80年代改革之初,由于市场经济体制的介入,计划经济体制下“政企合一”互为一体的关系发生了变化。主要表现为政府试图通过分权提高企业的自主权,达到政企之间权力分离的目的,并进一步具体化为所有权和经营权分开的企业自主经营模式。这是经济理论主流派已经认可的观点。在实际操作进程中,“政即企,企即政”职能不分的关系,逐渐演变为“政企分开”及其相应所有权和经营权分离的关系。但是,国家所有制下企业所有权并不因自主经营权的变化而质变。二者之间也不存在真正分开的可能性。因此,聚焦分权的争论和运作经历了1/4个世纪之久,结果,政企关系的改革仍是一个复杂棘手的问题。 　　一、政企分开的实质是政企分权:国家所有制下“政企分开”可行性的疑惑 　　从改革的初衷看,近三十年的企业体制变迁,政府将其拥有企业所有权保留,而将企业的经营权下放,并任命专职人员负责,把政府职能和企业职能分离,形成“从政”和“从商”两条线。但是,政企分开的实质是政企分权。张维迎认为,政府官员就是政府官员,绝不会因为被任命为董事就成为真正的股东。其实,只要存在任命和被任命上下级从属的人事关系,则必然形成“命令和服从”最根本的关系。因此,单纯想象性的“政企分开”是不可能付诸实际的。 　　在执行过程中,从宏观上分权时,多属于从中央政府分给地方政府,权力主要在政府层级之间流动,即使那些从国家分向企业的权力,也变异为从中央所有权转向地方所有权。以“条块管理”中行业与地方的关系??例,政府倡导转变管理企业的模式,应该是主要引入市场经济机制的运行体制。但是,被下放的部委属企业却被省(市、自治区和直辖市)级地方政府所统管,“条条”之间的放权企业,被地方政府“块块”吃掉。虽然形成了新格局的政企关系,其实质特性没有变化:仍是“婆媳一家人”。上行下效,各级政府和企业再度异化“政企分开”的关系。如,冶金工业部属下的莱钢归属于山东政府管理,这是典型的计划经济下调拨支配的结果。假若按照市场经济体制的游戏,依法交上了应缴的税(利)的企业实体无须地方政府干预。可见,国家所有制下“政企分开”是不可能的。 　　从理论上分析,按照责、权、利统一性的要求,财产所有者和利润占有者,应该与财产风险的最终承担者,相互一致。那么,所有者必须对经营者实行直接的控制,所以,单一国有经济体制下,不存在“政企分开”的理由和可能性。而围绕所有权和经营权分离问题所做的文章,也需要修改。提出以“政企分开”的办法来改革政府和企业之间的关系,从经济理性的角度,也非最佳的决策和选择;二三十年的国企改革实践,证明了“政企分开”之路行不通。 　　二、政企委托―代理关系:国家所有制企业管理阶层是另类的政府官员 　　国家所有制下“政企分开”,经营者追逐的仍然是行政级别,而非经济指标。计划经济体制下企业的管理者是被授予的一种官衔,政企一体形成了具有中国“官本位”特征的行业企业体系。出现了科级、处级、厅级和部级等“长官”厂长,甚至元帅级别的兵团和三线负责人。这种“官本位”的状况影响至今。市场经济体制下企业管理者也是以授予一种级别的官衔为前提的,从人力资源管理的根源上分析,不可能打破经济、政治领域“政企合一”的现状。高管即高官,高官即高管。 　　按照“按劳分配”的经典理论,国家所有制下企业经理的劳动所得与“级别”挂钩是不可思议的。但是在现实中,企业人力资源管理必须优先考虑行政级别,造成了国家所有制下大、中、小企业经理收入差别甚大的局面。实际上,企业管理阶层的构成是政府官员的另类。假若按照企业的本来意义,企业就是企业,企业之间的差别主要是利税大小,每个人(包括经理负责人)的劳动所得应该按照对国家和社会的贡献大小而定,行政级别则属于社会政治的范畴,不属于经济评价的指标。正像影视产业的收视率,观众只以舞台上的演技而评价,绝不会因为表演者的行政级别之大小而取舍。 　　另外,政府和企业之间存有的“委托―代理”关系,是一种变异的经济关系。其主要特征是,决定经理人收入大小的权力,不是职工代表大会,而是政府行政,因而,极容易造成权力寻租,国企通常负担着大批以“官本位”为特点的企业管理阶