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非农就业农民养老保险制度的创新 　　【摘要】与城市居民和普通农民相比,已经脱离土地保障的非农就业农民更需要退休之后的生活保障。中国需要建立一个惠及全民的养老保险制度。在现行制度基础上,逐步改善,将各类工作者逐一纳入养老保险制度,进而建立全国统一的养老保险制度以实现社会公平。 　　【关键词】非农就业 养老保险 农民 　　 　　中国城市养老保险制度经历了几十年的发展,目前已基本成熟。但中国为农业大国,农村人口约占七成,随着改革开放与城市化的发展,农业人口中又分化出了非农就业农民,并且在总人口中占据了越来越大的比重。他们加入养老保险制度的能力和意愿,将是中国养老保险制度能否快速展开的关键。非农就业农民可依农民所从事的工作划分为失地农民、进城农民工与乡镇企业职工三大类,依其特点适用不同的养老保险制度。其中难度最大的应是失地农民与农民工基本养老保险制度的推行,乡镇企业职工则是较容易率先解决的。 　　与非农就业农民相联系的养老保险制度 　　失地农民的养老保险制度。一、基本生活保障型:参照城镇最低生活保障制度设计,结合当地经济发展状况和参保人承受能力,是缴费水平与保障待遇挂钩、个人账户与统筹账户相结合的模式。资金来源于个人、集体和政府三方面,其中个人和集体缴纳的保障资金一律计入个人账户,而政府补贴部分进入统筹账户。保障对象去世后,其个人账户中的本息余额可由其法定继承人或指定受益人继承。二、基本养老保险型:参照城市职工基本养老保险办法设计,强调享受保障权利与缴费义务对等的原则,实行个人账户制,采用保障待遇与保障对象的缴费时间和缴费指数挂钩的模式,保障水平相对较高,其目标是与城市职工基本养老保险制度相衔接。三、双低保障型:考虑被征地农民收入水平较低,又要与城市职工基本养老保险制度相衔接,因此按照城市职工低缴费、低享受的双低水平设计。此制度系实行基础养老金和个人账户养老金结合的模式,资金来源于个人、集体和政府。四、基本生活保障与基本养老保险结合型:按照被征地农民不同年龄段、失地程度及就业状况等区别对待,不同情况实行不同的制度类型。 　　??民工的养老保险制度。据调查,到2003年底,中国在第二、三产业吸纳的37,886万个劳动力中,国有企业和集体单位的职工分别下降为6,621万人和950万人,农民工在数量上已远远超过城镇户的公有制第二、三产业的职工。依国家统计局数据,2004年全国农村外出务工的农民工已近1.2亿人,根据劳动和社会保障部农民工课题组的分析,除工伤保险已有相当数量的农民工参加外,养老保险的总体参保率仅为15%,即使在扩大社会保险覆盖面工作做得较好的广东省和大连市也仅为20%。 　　乡镇企业职工的养老保险制度。乡镇企业职工社会养老保险制度的建立固然必要,但障碍同样存在:一是参保的主观障碍,主要表现为乡镇企业主体之雇主与职工参保的积极性不高;二是参保的制度障碍,主要表现为现有制度不利于乡镇企业职工参保。乡镇企业职工的社会养老保险所依据的制度首先体现在国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》第十二条中:农村(含乡镇企业)的养老保险制度改革,由民政部负责,具体办法另行制定。乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、职工等,可以以乡镇或企业为单位确认,组织投保。少数乡镇因经济或地域等原因,也可以先搞乡镇企业职工的养老保险。由此看,对乡镇企业职工的社会养老保险被划分在农村社会养老保险范畴内,这显然是从职工的户籍身份,而不是职业角度考虑的。乡镇企业大多集中于乡镇包括所辖村,位于城乡结合部,人们的生活方式具有浓郁的农村生活色彩,但又不完全同于农村。依据广覆盖原则,乡镇企业在建立养老保险时不宜区分内外、城乡,应建立统一的社会养老保险。 　　非农就业农民的养老保险问题与制度创新 　　强化政府财政支持,弥补政府职能的缺失。中国农村养老保险制度相对于城市养老保险制度,其变迁过程显得更为复杂。农村社会养老保险在资金筹集上坚持以个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则。其结果是农村社会养老保险整体上处于停滞状态,仅存的5,000万参保者大多有集体补助,故集体、国家是否承担一定经济责任是这项制度能否发展的关键。在计划经济时期,家庭养老与人民公社集体供养制度尚能维持农村最低水平的基本照护。改革开放以后,农村经济形态多样化,且各地发展极不均衡,又因人口数量庞大,农村普遍贫穷,农民流动性增加,家庭养老功能下降,而集体供养制度也因人民公社之解体失去集体经济的支撑而难以为继,这些都加重了农村养老保险制度运作的困难。因此,国家强制介入和政策向非农就业农民倾斜以及必要的财政支持,将是未来解决非农就业农民养老保障问题的关键。 　　将非农就业农民全部纳入基本养老保险体系。乡镇企业职工可比照城市企业职工社会养老保险的模式,加入基本养老保险制度,即国