重大建设项目文件与档案材料管理难点.docVIP

重大建设项目文件与档案材料的管理难点 　　重大建设项目是指纳入国务院、国家部委、县以上各级人民政府审批计划和重点管理的项目。重大建设项目有的涉及国计民生，有的事关经济社会发展大局，有的跨行业跨区域，这些项目往往投资额大、牵涉面广、建设周期长、文件材料多，因此形成的档案来源复杂、形式多样、内容丰富。近几年，重大建设项目的文件管理受到了普遍重视，建设项目的档案工作亦得到了加强。但笔者总结多年从事重大建设项目档案管理的工作，体会到：作为档案管理基础的文件材料管理，仍存在几大难点问题，值得我们关注并寻求解决的办法。 　　难点一：项目建设体制变革，投资及管理主体多元，造成档案管理的不确定性。 　　随着经济体制改革的深入，重大建设项目在建设管理、投资、运行诸方面处于动态变化状态。管理体制变化，主体多元化，造成了档案管理的不确定性。 　　首先是档案管理的主体不确定。重大建设项目在立项及可行性研究阶段，一般由政府主管部门负责，文件也由其形成并保管，如计划、水利、交通、城建等行政主管部门。这个时期短则几年，长的需十几年甚至几十年，形成积累了大量可行性研究、立项申报材料。立项批准后，往往又成立一个临时性指挥部，负责项目建设前期准备及工程实施工作。正式开工以后，建设单位、投资主体基本确定，十几个甚至几十个施工和监理单位进场。在建设过程中或交竣工后，还会发生投资、运行主体的变化。文件形成主体和档案管理主体因建设主体、投资主体、参建单位的不同，呈现多元化态势和不确定性，造成档案来源复杂，管理难度大。 　　其次是档案归属不确定。档案的本质属性是原始性、真实性、成套性、惟一性，文件形成的自然法则要求“谁形成，谁整理，谁保管”。但为利用之目的，要求档案集中统一管理，同时还要从国家管理需要和大档案概念出发，档案需要多套形成，向城市建设档案馆、国家综合档案馆及有关主管部门移交。这就带来了档案的惟一性和多头性、集中统一保管和分散形成的矛盾。这一矛盾的存在，在文件材料形成阶段必然导致目标不明确、步调不一致，容易陷入???乱。 　　第三是管理规范不确定。由于文件形成主体的多元性，不同的管理主体对档案的侧重点不同、要求不同、标准依据不同，存在着管理规范不确定性。另一方面看，档案行政管理部门在出台相应的规定、实施行政监管方面相对滞后，也导致了项目文件管理上的无规可依有规难依局面。调查发现，大部分项目在文件的形成和管理上普遍存在四重四轻：重项目批准文件轻附件材料保管，如成册的可行性研究报告、勘察设计报告作为附件难以与批复文件一起妥善保管；重征地拆迁批文和红线图，轻征迁协议书管理，如重大建设项目大多数实行委托征地，形成的协议书不完整或多是复印件，有的甚至是复印件也没有；重招标中标文件，轻开标会议材料和未中标文件的管理；重建设过程文件轻交工后试运行文件的管理。上述四重四轻现象，已经给项目审计、工程后评价、项目改扩建带来了不良后果。一些工程在解决政策处理遗留问题时，文件材料不齐全与档案管理不完善已成为引发矛盾纠纷和社会不安定的因素。 　　难点二：参建施工单位多，人员不稳定，形成施工文件质量较差。 　　施工文件是反映工程建设历史面貌、体现工程质量的重要历史记录，也是工程运行、维护的重要依据，是工程档案的主体。施工文件的重要性已得到社会各界的认同，各项目采用合同管理制、保证金制度等积极措施，以加强文件管理。但由于参建施工单位多，人员不稳定，对文件质量认识有差异，对档案工作的认识也还有一定距离，施工文件不同程度地存在一些问题。一是施工技术表式文件格式混乱，存在不统一不规范问题，随意性大。目前仍有不少项目的管理部门、质量监督部门尚未意识到施工技术文件对档案的重要性，放任自流，没有对施工技术文件做统一规定。大多数施工单位依据习惯做法自行制作表格，造成一个项目的表式文件内容、格式不一致，给档案的统一保管、统一利用带来不便；二是质保材料不符合要求，多为复印件且模糊不清，有的材料报验单没有做统一的归档要求，质保材料不完整；三是竣工图绘制不符合规范要求，竣工说明未说明执行原设计的情况，未说明施工主要材料的来源及其质量，未说明施工中遇到的各种问题和采取的措施以及工程质量检测情况，工程变更的依据图文分离，变更文件与竣工图不一致等问题；四是技术文件形成积累有序性不够，未能体现工程文件的成套性特点，给档案整理和利用带来困难。此外，不少文件存在签字不规范、字迹材料不耐久、文件的有效性不符合规范要求。 　　难点三：设计单位游离于档案工作之外，档案管理存在着盲区。 　　目前还有不少国家重大项目的设计依然是指定设计。设计阶段处于项目建设的前期，在正式开工前设计单位即已开始项目运作，项目管理单位还无暇对之提出档案管理要求，加上没能像施工单位一样受招标文件的约束，设计单位在工程档案的管理中如入无