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政事关系中公关行为问题的机理分析与防治 　　引 言 　　 　　根据 2011 年《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，本文的事业单位特指从事公益服务的事业单位。 　　政事关系，是指政府与事业单位间的相互关系，“其内容是政府机关与事业单位两种不同的组织形式在公共服务过程不同的职能、不同的运行方式以及由不同职能、不同运行方式形成的关系”。 　　政府在处理与事业单位的关系中，特别讲究行政归属、强调行政审批、注重行政效果。事业单位不仅在开办资源（人、财、物）方面要直接仰仗政府的“鼻息”，而且其事业项目审批权和事业质量的评价权，也拽捏在上一级主管单位人事机构（政府主办部门）之手。事业单位的公关行为应运而生。 　　本文的事业单位公关行为，是指事业单位公职人员在公务活动中，为了部门或私人利益,滥用公共权力，向主管部门进行公关活动从而侵害公共利益的行为。由于该行为以公务的名义，是部门集体赞成或者默认的，必须利用正式制度的漏洞。因此，理清政府与事业单位的权力关系和利益关系，探寻公关行为的影响因素和成因显得尤为重要。 　　政事关系中事业单位公关行为的现状分析 　　 　　目前，我国政府集事业所有者、行政管理者、事业运行者于一身,既是事业单位的所有者，又在很大程度上干预事业单位的管理经营权。由于事业单位并不具有独立法人地位，又缺乏与政府部门严格的组织界限，在依附于政府各个部门的同时，又带有很强的行政性质，有着极强的公关行为压力和动力。事实上，政事关系也存在不少公关行为的问题，有待进一步规范。 　　1.公关行为原动力：事业单位对政府的依附 　　如前所述，政府机关通过资源提供、行政管理、财务拨款等多种权力，领导、管理、包揽许多应由事业单位行使的权力和职能。事业单位对政府的过分依赖，使公共财政将其各项支出大包大揽，“事业单位各项事业经费支出占政府财政总支出的 30%左右,其中地方财政支付大部分。” 　　为了争取更多的决策权、执行权、评估权、财政权，事业单位有向政府主管部门公关行为的动力。事实上，具有很强行政色彩的许多事业单位，都不愿脱离政府这座靠山，希望留在“体制内”。 　　2.公关行为助力：事业单位行政化严重 　　目前，事业单位的管理人员套用行政级别进行管理，不论组织形式，还是组织功能等各方面，都参照政府行政机关来管理事业单位人员。事业单位工作人员往往拥有“事业身份”和“国家干部”双重身份。事业单位的工作人员因为担心失去依附政府机构所带来的利益，有着公关行为的强烈动机。而目前对公关行为，尤其是腐败行为的查处主要依赖内部监督，而内部监督的主体与对象往往同属一个行政体系。考虑到公关行为利用的是公共资源（公物、公款、公共资产），受益面包括了行贿人、受贿人、行贿单位、受贿单位，甚至这个地区的民众，大家利益均沾。在“法不责众”的心理下，出于“理性经济人”的考虑，内部监督往往被行政潜规则一体同化和约束，公关行为在所难免。 　　3.公关行为压力：领导干部选拔任用机制尚未形成 　　目前，我国事业单位绩效评存在主体倒置现象，在事业单位自我评价和社会公众评价之间倾向自我评价；在上级领导评价和直接服务对象评价之间倾向上级领导评价。同时，事业单位负责人员仍由政府委任,体现事业单位特点的领导干部选拔任用机制尚未形成。事业单位领导班子为追求其工作绩效、得到上级主管部门的认可和社会的接受，往往会追加财力、物力、人力的投入，而事业单位大都由政府机关主办，依靠财政补助，因此必须与主管单位“搞好”关系。因为具体工作运行中经费的使用状况和工作绩效水平是由政府进行评估，而政府往往在计划对事业单位某项公益事业投资时仅仅考虑投入总额，而缺乏有效的管理监督和事后评估。因此，有着以单位名义的行贿、公款超标消费或者提供特殊服务的压力。 　　4.公关行为能力：财务监督力度不足 　　现实中，政府的财政补助常常不足，市场化进程又刺激着事业单位的创收神经，某些事业单位往往将职权或公益地位当成一种创收手段。通过增设收费项目、增加管理环节、提高收费标准等方式创收。同时，这些创收又与单位和领导的绩效考核挂钩，与单位职员的考核、提职、奖金、福利等挂钩。创收得越多，返回给单位提成甚至政府财政就越多，因而在事业单位、公职人员、地方政府之间，结成私利与公权力错位纠缠的利益共同体，通过“做大开支、隐藏收入、上交债务”等方式，追求利益共同体及其成员各自利益的最大化，形成了“一荣俱荣，一损俱损”的腐败链。由于事业单位的财务监督不足，因此很难发现该腐败链，这就为公关行为创造了能力。 　　政事关系中公关行为问题的机理分析 　　 　　由于事业单位的不独立性和领导班子在金钱、声誉、晋升、权力等因素的刺激下，可能会背离其公共利益最大化的公权力代理人的目标，产生向政府主管部门公关行为的意图。意图产生之后，作为“理性经济人”的