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对制定社会救助法思考 　　摘 要：社会救助法首先是个社会法，应以社会为本，处理好公平与效率、政府与社会、城乡与区域之间的关系，在宪法规范、民事法律、行政法律和刑事法律四个层面，系统化地构建社会救助法的违法制裁机制，以保证该法的实施。 　　关键词：社会救助法；公平；效率 　　中图分类号：DF391．3 文献标识码：A 文章编号：1004―1605(2006)12―0031一03 　　 　　一、社会救助法立法的性质定位 　　 　　社会救助法是一个社会法，现在制定社会救助法恰逢其时； 　　一是顺应世界法律发展的潮流。20世纪后半期世界法律发展的趋势是法律的社会化和社会的法律化，其中一个显著特点是，由自由资本主义时代的私法本位，和许多社会主义国家的公法本位逐渐让位于社会法本位这一潮流，社会救济法无疑应该是社会法的首要立法，也是一个前提立法，因为它是社会保障的最后一道门槛。社会保障法律体系这是政府为矫治市场失灵而伸出的第三只手，在社会保障法中，一般分为社会救助法、社会险法、社会福利法和社会优抚法。我们认为社会救助法的社会性更强，因为相对于社会救助法而言，社会保险法是主要针对市场的保障法，它是建立在有职业者范畴为解决养老、医疗、失业和住房的风险的。而社会救助法并不要求救助对象的职业性和对经济统筹的个人义务；对于社会福利法而言，社会救助法是雪中送炭，而社会福利法是锦上添花；对于社会优抚法而言，社会救助法与其方式相似，都是无偿给予，但社会优抚是建立在受抚者或其亲属对于国家或社会有贡献的基础上，其社会的普遍性相对较弱。因此可以说，社会救助法是真正的社会保障底线中的底线，是公民生存权的最后一道门槛。 　　二是顺应了构建和谐社会的潮流。和谐社会的着力点是社会，着眼点是均衡。在财富分配上，应该建立一次分配依靠市场注重效率，再次分配依靠政府注重公平，三次分配依靠社会注重均衡。所以社会救助法的最根本的使命是通过均衡的分配方式解决社会财富分配失衡的问题。基于这样的特点，社会救助法在救助方式或手段上可以利用市场化手段降低成本，提高效率；在救助的程序上主???由人大通过立法提供规则，由政府来执行或监管，而救助的经济来源即要由政府财政转移支出，同时还应充分考虑社会慈善机构等捐助，以便社会救助的范畴和层次更广更高。这是消解市场经济体制下社会分配不公、阶层分化、社会矛盾加剧的一道重要的减压阀，既有利保障生活无着者的生存权，同时也是对社会强势群体免遭潜在的暴力对抗的平安阀。 　　既然是一个社会法，立法过程中一定要纠正以前立法中曾经产生过的一些消极的东西。 　　一是要变政府本位为社会本位。要注意社会救助法不是政府施舍法，因此政府的位置一定要界定清楚：这是法律赋予政府的义务，而不能简单地把社会救助看成是政府的权力或权利。现行的社会救助的法律法规在这一方面存在许多问题，包括城市低保、农村特困和城市生活无着者的救助在内的现行的救助法规，往往以政府部门的权能为基础，并以政府部门为主要执法主体。由于市场经济使人的流动成为经常性现象，社会救助中经常出现部门间职能交叉，权力重复设置，法律法规效力单一，内容冲突，地区、行业分割，每地每行业权利义务和职能的不对等，社会救助的法律法规凸显依法治国方略在社会救助中的疲软和非善治，严重滞后于社会救助事业发展的法律需求。立法是构筑社会救助体系最为关键的要素之一，因此，加快社会救助的立法成为建设中国新型救助体系，完善适应构建社会主义和谐社会立法的当务之急。 　　二是要变公法本位、私法本位为社会法本位。社会救助是国家(政府)的职能，救助对象和救助机关的法律地位不平等，救助的标准和程序等也不可能由双方平等协商而达成合意，社会救助当事人不可以生存权为由抗御国家权力。强调当事人地位平等和私权自治的民法是很难统领社会救助的。在权利救济方面，刑法作为“后盾立法”，主要调整社会救助中产生的刑事法律关系，如基于社会救助关系主体、社会救助资金、社会救助程序等而产生的刑法规范问题。这类规范在刑法中并不多。而社会救助适用诉讼法，必须以相对完善的实体规定为基础，即社会救助违反什么样的法律规范、何种权利受到侵害，通过哪些途径救济等应当有明确规定。社会救助法不可能在公法抑或私法领域产生其基本框架，或者在内容上被兼容，即便公法私法化，私法公法化也是如此。 　　 　　二、社会救助法立法的价值取向 　　 　　一是效率与公平的关系。应该说社会救助基本的出发点不是效率，也不是公平，至少说在小范畴内不是公平和效率，救助制度的单向性与权利和义务的对等这一传统的法理有明显的区别。但并不是说不需要考虑公平和效率的问题。那么社会救助制度到底该怎样考虑效率与公平的关系呢?笔者认为首先要考虑的是整个大的制度，社会救助的程度要以影响市场的效率为底线，现在许多西欧和北欧