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太平天国城市政策得与失 　　太平天国运动前后19年，纵横18省，占领过600座以上的城市，曾建立过版图辽阔的国家，按曾国藩的说法，是所谓“僭号之贼”，与“流寇”完全不一样，在所占领的城市里往往一住就是几年，最长的达11年。太平天国是如何治理这些城市的，其治理之道究竟能给后人怎样的启示，都值得认真探究。 　　 　　“开衙”的不如坐衙的 　　 　　1853年3月21日，太平天国占领南京，随后定都于此，改名天京。约从这年夏天起，开始逐步建立起城市管理体制。 　　在1856年之前，太平天国并没有设立省级行政单位，只是有“省”这个名目而已，在郡、县两级分别设立了主官总制、监军，称为“守土官”，管理城市日常行政事务。 　　然而事实上这两级城市主官仅仅是“开衙”――设立了行政主管机构，“坐衙”的却另有其人，他们要么是当地驻军长官，要么是由天京特派的高级官员，以“持印主理民务”的名义主持城市事务。如安徽繁昌县，主官理应是繁昌县监军，但实际负责人却是当地驻军将领、殿右八指挥杨某。刑事、治安等行政权限大多掌握在这些军官、特派员手里，守土官所能切实管辖的，除了不属于城市行政范畴的乡官事务，就只剩下户口、赋税、征发、清洁卫生和商业管理等次要事务，且这些事务也往往受到军官、特派员等的干涉。 　　之所以会出现这样奇怪的局面，原因是多方面的。 　　首先，太平天国往往把城市视作军事要塞，对城市工商业重视不够，常根据军事需要决定取舍，甚至对“无用”、“麻烦”的城市居民加以驱逐，以节约粮食并杜绝奸细。在这种情况下，负责军政大局的军官、特派员权力自然更大。 　　其次，太平天国实行“干部等级制”，“开衙”的总制、监军级别很低，但“坐衙”的通常级别较高，如上面提到的安徽繁昌县殿右八指挥杨某，级别竟比监军高三级。 　　第三，由于太平天国每到一处都竭力扩军，前期更有将老人、妇孺也编入军队的倾向，在一些要塞化的城镇（如镇江、九江），城中居民几乎都变成“军队编制”，另一些城市虽没有这样极端，但军队在编人员比例也相当大，职权只限于民事的守土官权力自然有限。 　　第四，太平天国各级“干部”并非根据工作需要配置属官，而是根据级别，官越大属官也越多，如总制、监军，按规定只有文职属员8人，而指挥杨某文职属员多达45人。两相比较，自然是后者更适合处理复杂的行政事务。 　　由于军官、军人地位高，“开衙”的守土官无法对“上级领导”的部下行使处罚权，给人的感觉自然是司法权力有限。然而这种“有限”却是相对的，在处理纯民事案件时，守土官却可以“专杀”，即不报告上级，只贴一张告示就可判处平民死刑，这远比同时代清朝地方官的权力大得多。显然，这样的规定是极不合理的，助长了太平天国城市中各级政府机关的乱作为和侵权行为，严重影响了城市的稳定和繁荣。 　　1856年前，尽管军官、特派员的权力更大，但他们尚无权支派、指挥守土官，后者直接听命于上级守土官和天京；1856年后，太平天国增设了省一级行政长官“将帅”，郡、县两级维持不变，并增配了更多的属官和办事人员，但地方行政长官的权力却更小了。军官可以直接指挥甚至训诫、惩罚守土官。由于军官地位高、权力大，不少城市的守土官无事可做，竟被从城里赶到城外。 　　之所以如此，除了和前期一样的原因外，一方面，后期中央控制力下降，各支军队的主帅将辖区视为自己的“分地”，重用听命于自己的军官、属员，而将属于中央行政体系的地方官加以排挤、打压；另一方面，后期太平天国滥封官爵，一个只管几十人甚至几个人的小军官，也可能封为丞相、侯爵。如此一来，地方官在军官面前连站的位置都没有，又如何确保城市行政的独立性、权威性？ 　　更特殊的地方则是首都和最大城市――天京。早期的天京根本没有地方行政长官，而是由负责全国事务的东王杨秀清指定负责人各司其责，如负责城防、治安的先后为翼王石达开、北王韦昌辉；负责行政、户口的是佐天侯陈承?；负责城市刑事案件审判的是卫国侯黄玉琨。这些各司其职的部门、官员，都是以自己的头衔、属官理事，而没有专门的城市行政管理机构，一旦这些负责人调职，原有的一套班子也会全部更换，这显然不利于行政的稳定。 　　后期天京也设立了“守土官”，但在时人和外国人的记载中，这些“守土官”并未真正负责城内行政事务，民务被分别划归13个或更多王爵处理，甚至提到这些“守土官”的文字资料都不多。 　　 　　城市变成了军营 　　 　　可以说，太平天国对城市功能的认识始终是存在偏差的，认为城市的功能只有两个：一是获得物资，如军火、军需、粮食的补充；二是获得一个稳固的要塞，安置家属，抵御强敌。 　　前期太平天国把天京几乎变成一个大军营。除当兵外，男人分别被编入负责各种杂务的“诸匠营”，女人被编入女营、女绣锦营，老人和残疾人被编入老民馆、能人馆，所有百姓家庭都被拆