深化国有土地资源管理体制改革的政策建议.docVIP

深化国有土地资源管理体制改革的政策建议 　　土地资源对于一个国家来说，是一国主权的具体体现，国民经济各行各业的发展都离不开土地资源。我国自古对其就有“普天之下，莫非王土”之说。争夺土地资源也是古代各国之间战争的主要起因之一。在现代，土地资源的数量、质量、位置直接影响着各行各业的生产及效益，土地资源是各国拥有的一种宝贵且特殊的资源。要妥善解决我国经济发展过程中的出现的一系列国有土地资源问题，就有必要对国有土地资源管理体制进行进一步全方位的配套改革和制度建设。 　　一、我国土地资源管理现存的主要问题 　　近几十年来，我国国有土地管理体制进行了多次改革，深刻反映了我国作为发展中的人口大国和土地资源紧缺的国家，在土地资源利用和管理上面临一系列深层次的矛盾和冲突，主要如下： 　　（一）中央政府与地方政府之间的矛盾 　　中央政府与地方政府由于所处的管理位置不同，因此关注点不同、目标特不同。中央政府更关注的是诸如社会稳定、国家粮食安全、耕地总量及农民利益保护等全局性、战略性的宏观目标，而地方政府则更看重诸如城镇建设、工业发展、土地的短期收益等与本区域的、短期的发展目标。例如，这就导致两者在处理土地资源问题时，优先目标可能不完全一致，结果中央政府的各项宏观政策效果打折，降低了土地资源管理效率。 　　（二）建设用地与保护耕地之间的矛盾 　　我国是一个人均土地资源少的发展中大国，一方面可开发利用的后备土地资源极为有限，人口增长速度虽有放缓，但总量仍在增长，面临着保护耕地和保障粮食安全的压力;另一方面还面临着经济发展、城市化的压力，我国是发展中的大国，正处于工业化和城市化快速发展时期，大量农村人口要么就地城镇化，要么移地进城，带动城镇住宅和各类公用基础设施用地增加，使大量耕地转为建设用地。 　　（三）公共管理者与国有土地资源所有者之间的矛盾 　　地方政府之所以在土地资源问题上不能从整体利益和长远利益出发，一个很重要的原因就是地方政府扮演着双重角色，在承担土地资源公共管理职能的同时，还在执行着土地资源所有者的职能，在土地资源管理问题上，往往发生角色混乱，甚至利用这个双重角色谋利。例如，先以管理者的身份动用征收权以低价征收农民集体所有的土地，再转为国有土地，然后再以所有权代理人的身份将其出让，从中获取土地资源增值收益来充实地方财政，或者低价出让国有土地资源使用权，变相获取合法或是非法的租金收入。 　　二、我国土地资源改革的政策建议 　　（一）建立完善多级委托代理关系的国土资源管理体制 　　国有土地资源管理体制改革的核心问题是中央和地方政府管理职责和权限划分问题。从各国国有土地资源管理体制改革的经验来看，国有土地资源管理在各级政府之间的委托，可以根据各级政府承担责任的能力和职责范围，按照权责利相一致的原则，委托到市、县级政府，并明确各级政府土地管理部门及相关部门的权责利。 　　第一，全国人大及常委会作为全民的代表机构，拥有国有土地资源的终极所有权，将国有土地资源一级代理所有权委托给国家行政机关—国务院，由其下属机构国土资源部对全国的土地资源进行综合管理，对下级的土地资源管理工作进行引导和监督，提案并制定相关法律。全国人大常委会是最高立法机关，不适合参与行政管理工作，国有土地资源的管理需要由具体的机构和有专业知识、技能的团体来管理。 　　第二，国务院将国有土地资源大部分权限委托给省级政府行使。中央可以将国有土地资源财产权，包括二级代理所有权、使用权、处分权、收益权及部分立法权委托给省级政府机关行使，中央政府保留一级代理所有权、监督权和领导权等。国务院制定全国统一的法规、政策和规划，指导和规范地方政府的国有土地政府行政管理工作督省级政府有责任根据本地区土地资源特点和经济状况，按照中央颁布的统一政策、规划、法律法规，管理国有土地资源，实现国有土地资源的保值增值。 　　第三，省级政府将国有土地资源的部分具体管理权限和职责委托给市、县级政府。比如土地调查、土地登记、土地统计等基础性管理工作和土地权属纠纷、土地权属变更等其他一些具体的、操作性强的管理工作，可以委托给市、县政府部门管理。地区土地利用总体规划、土地利用动态监测等一些具有一定整体性、监督性、计划性的工作可以归省级政府，保证一省范围内国有土地资源的规划利用合理。 　　（二）完善土地收益分配制度 　　第一，从城市来看，城市动迁户和被征地农民一样是弱势群体，存在着补偿不足，安置不妥，动迁后生活水平下降，进而出现钉子户和暴力动迁问题，不仅居民的个人利益受到了侵害，也损害了国家的形象。问题的根本原因是拆迁补偿偏低和补偿方式不合理，没有考虑到动迁户的工作和人际关系，使居民不愿意配合政府和开发商的拆迁工作。 　　基于此，可尝试采取如下方式，一是制定科学