从集体互助到国家救助：农村五保供养制度.docVIP

从集体互助到国家救助：农村五保供养制度1956-2009 （安徽财经大学 蚌埠 张宗瑞1 陈晨2 233041） [摘要] 农村五保供养制度是依据我国国情而独创的一种保障鳏寡孤独残疾人基本生活权益的带有过渡性色彩的社会救助制度。50多年来，随着社会的变迁，农村五保供养制度经历了从1956-2002年的“集体互助”模式到2002年后“国家救助”模式的转变。这种转变是五保供养制度逐步融入现代社会救助制度的转变。考虑到五保制度自身所带有的过渡性色彩和其与农村最低生活保障制度存在制度相似性的问题，该制度的最终走向应被设定为：农村最低生活保障制度下的一个相对独立的综合性补充保障项目。 [关键词] 五保供养制度 集体互助 国家救助 社会救助制度 农村五保供养制度，是符合我国二元社会结构的一种带有过渡性色彩的社会救助制度。该制度设立伊始，国家宏观的政治经济环境是优先发展重工业，中央政府受国力所限，寄希望于集体经济为农村鳏寡孤独残疾人提供基本生活权益保障，是现代社会救助制度的一种变异。随着宏观政治经济环境的变化，农村五保供养制度也实现了从“集体互助”模式到“国家救助”模式的转变。本文在认真回顾五保供养制度的历史沿革和总结其实施过程中出现的波折后，认为其最终的制度走向应被判定为农村最低生活保障制度下的一-个相对独立的的综合性补充保障项目。 一、“集体互助”模式向“国家救助”模式转变过程的历史回顾 五保制度是针对农村中缺乏或丧失劳动能力、无依无靠、没有生活来源的老、弱、孤、寡、残疾人员，由乡、村两级组织负责向其提供保吃、保穿、保医、保葬和保教等五个方面的援助的一种社会救助制度[1]。对该制度的运作和变迁，影响的最大的因素是中国农村基本的经济制度、政治与社会管理制度以及国家在农村社会救助、社会福利上的价值取向[2]。随着上述因素的变化，农村五保供养制度也先后经历了1956-2002年的“集体互助”和2002年以后的“国家救助”两种不同模式的发展阶段。 （一）1956-2002年的“集体互助”模式阶段 该阶段包括农业合作社和乡镇统筹两个时期，但理论界有的学者认为前述的两个时期应被判定为不同的模式时期，如“1956—1978年主要依靠集体公益金运行，是由生产队或生产大队组织实施的集体供养模式；1979—2001年是以村提留和乡统筹为其经费和实物来源的集体供养模式；”[3]。但从供养责任主体来看，集体在两个时期的供养责任主体地位并未发生实质性改变，据此认为， “集体互助”模式阶段包括农业合作社和乡镇统筹两个时期。 1、农业合作社时期：1956-1979年 国务院于1956年1月以草案的形式发表了《一九五六年到一九六七年全国发展纲要》，同年6月30日，第一届全国人大第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，以此为据，农村五保供养制度初步形成。该时期生产队作为供养责任主体，主要运用集体公益金对五保供养人群进行保吃、穿、医、教和保葬。由于受到集体经济水平和政治路线的影响，保障效果不容乐观，甚至在文革时期我国部分地区出现过五保工作无人问津的情况。 2、乡镇统筹阶段：1979-2002年 十一届三中全会以后,集体经济对五保制度的保障能力随着家庭联产承包责任制的施行而弱化。为了保证五保制度的连续性，1979年9月,十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展的若干问题的决定》强调:“随着农村集体经济的发展,要逐步办好集体福利事业,使老弱、孤寡、残疾社员、残废军人和烈士军属的生活得到更好的保障。”1980年9月,中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》中再次强调“对军烈属、五保户和其他困难户,要有妥善的照顾办法”。1994年1月，国务院颁布了我国第一部关于五保供养工作的专门法规《农村五保供养工作条例》，规定五保供养所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹费中列支，不得重复列支；在有集体经营项目的地方，可以从集体经营的收入、集体企业上交的利润中列支。五保制度从此走上制度化轨道。该时期乡镇通过收取统筹费的形式向五保供养人群提供能够不低于当地村民一般生活水平的保障，总体供养情况不断好转，农村敬老院广泛建立。 （二）自2002年以来的“国家救助”模式阶段 “国家救助”模式是以国家财政供养为主，集体保障，土地保障和社会帮扶为辅的现代社会保障模式。理论界有的学者认为农业税时期的五保制度模式不是完全意义上的“国家救助”模式，如“农业税费改革时期：国家救助作为社区救助的补救（2000年-2006年）”[4]。本文在考虑过农业税及其附加的性质后，认为“国家救助”模式阶段包括2002-2004年农业税时期和2004年以来的后农业税时期。 1、农业税时期：2002-2004年 2000年农村税费改革，安徽试点，2001年扩面，2002年正式实施。税费改革