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从土地文件变迁看中国现代国家成长轨迹 　　建立现代国家，使中国昂然屹立于世界民族之林，是鸦片战争以降尤其是19世纪末以来中国人孜孜以求的梦想。1949年中国共产党夺取政权，并承担起全面建设现代国家的重任。在现代国家建构过程中，“文件治理”作为中国共产党采用的一种极为重要的治国方式，一直活跃于当代中国政治生活中，其功能巨大，影响广泛。建国后，在广大农村共产党就是采用此种方式推行土地政策的制定和执行的。而土地问题又是中国农村发展过程中的核心问题，土地文件的颁布实施在建国后的各个历史时期呈现出较大的差异性，其治理农村的变迁过程能折射出中国现代国家成长的轨迹。 　　根据国家建构的相关理论和中国自身的国家建构特点，本文尝试从国家官僚体制建设、国家能力建设、政权合法性建设、公民社会成长等几个方面来考察在土地文件的历史变迁过程中中国现代国家是如何成长的。 　　一、土地文件变迁中的国家官僚制建设 　　官员制度的科层化(或官僚化)是迈向国家现代化“明确无误的尺度”。它不仅是现代经济发展和社会分工深化在政治领域中产生的结果，而且充分体现了国家建构的合理化。在1949年至1978年的国家建构时期，国家官僚制的建设与党的建设几乎同步进行。中国共产党主要借助了文件治理的形式来实行国家官僚制的建设和推行其政策主张。声势浩大的农村社会主义改造运动，尤其是人民公社化运动使权力由社会向国家集中。国家成功地实现了对社会经济生活的进一步渗透与控制，并承担着现代化的灌输和社会控制，最终把广大农村社会纳入到国家管理的框架之中。这一切改变了作为临时宪法的《共同纲领》为新中国设计的“由新民主主义过渡到社会主义”原则，也使得新中国民主联合政府之宪政体制为中国共产党的党政体制所置换。此时党政体制的最大特点就是以党代政、党政不分，其实质是政党组织国家化，国家组织政党化，党组织实际扮演了国家机构或政府的角色，行使了直接管理国家事务的政府职能。 　　图1建国以来中共中央和国务院发布的土地文件数量对比 　　(资料来源于中国法律法规大典检索系统，中国共产党网站、中央人民政府门户网站文件检索系统。) 　　从图1可以看出，中共中央在1950-1965年间颁发的土地文件为57份，国务院仅为10份。从“农业合作化”到“人民公社化”的系列土地文件，比如《中共中央关于农业生产互助合作的决议》(1953年)、《关于农业合作化问题的决议》(1955年)、《关于在农村建立人民公社问题的决议》(1958年)、《关于人民公社若干问题的决议》(1958年)、《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(即《十二条》，1960年)、《农村人民公社工作条例(修正草案)》(即《农业60条》，1961年)等，其发文主体都为中共中央。文件的颁发没有通过政府，而是由中共中央以决定或指示的形式直接发布的，虽然政府也发布了一些土地文件，如政务院发布的《关于国家建设征用土地办法》(1953年)，国务院发布的《关于乡人民委员会办理土地买卖不再收取手续费的通知》(1955年)等10份，但数量较少，改变不了这一时期我国党政不分、党对国家政权机关包办代替的格局。 　　到了“文革”时期，党政不分、以党代政更被推向极端，国家政权机关瘫痪而被集党政军于一身的文革小组所替代，毛泽东的个人领导实际上取代了党中央的集体领导。相对于农村工作和农业问题，在文革十年的时间内，中共中央仅发出了《关于县以下农村文化大革命的规定》(1966年)，《关于农村无产阶级文化大革命的指示》(草案，1966年)，《中共中央作出关于农村人民公社分配问题的指示》(1971年)等有限几个文件，而关于土地文件几乎停发，造成政策上的严重失误，导致整个国家治理开始陷入混乱之中，社会经济发展濒于崩溃，国家建设的步伐近乎停滞。 　　改革开放以后，中国国家官僚制度建设有了长足的进步，土地文件的变迁见证了政府土地管理部门的成长。1978年以来国家官僚制度建设的成就主要表现在两个方面：一是实现了党政关系大调整，实行党政分开，在坚持中国共产党的领导下，发挥政府部门的职能作用。相应地，在文件的制定和发放上也强调党政分开，即党委系统发布政治文件，政府系统发布管理文件。改革开放后的国务院由于党政关系调整而权力回归，其发布的管理文件数量逐步多于中央发布的政治文件，土地管理工作则是其繁多的日常管理工作之一，30年间仅国务院自身发布的土地文件就达80份，而中共中央只颁发了48份具有政治指导性意义的土地文件。 　　二是实施规模巨大的行政体制改革和政府机构改革，并且加强政府内部分工的深化，增强政府对社会经济管理的深度和广度。为了切实做好耕地保护工作，国务院成立专门的土地管理职能机构来加强土地管理。从1982年开始，国务院确定在农牧渔业部设立土地管理局以实行对土地资源的统一管理，期间共发布土地文件4份，开始对